“การบริหารรายได้รายจ่ายของรัฐบาล” โดย ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านเศรษฐกิจมหภาค และโฆษกสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง การบรรยายในช่วงนี้จะเป็นการบรรยายในเรื่องวิสัยทัศน์นโยบายการคลังการเงิน โดยจะเน้นการใช้เครื่องมือนโยบายการคลังการเงินในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของประเทศไทย และวิสัยทัศน์ที่จะดำเนินนโยบายการคลังการเงินในอนาคต ซึ่งเชื่อว่าเป็นเรื่องที่อยู่ในความสนใจของทุกท่าน

หัวข้อในการบรรยาย เป้าหมายของนโยบายการคลัง นโยบายการคลังในการบริหารเศรษฐกิจ III. กรอบในการใช้นโยบายการคลังในการฟื้นฟูเศรษฐกิจ การบรรยายจะแบ่งออกเป็น 5 หัวข้อหลัก ดังนี้ 1. เป้าหมายของนโยบายเศรษฐกิจ 2. นโยบายการเงินการคลังในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ 3. กรอบในการใช้นโยบายการเงินการคลัง 4. วิสัยทัศน์ในการดำเนินนโยบายการคลังการเงิน

I. เป้าหมายของนโยบายการคลัง ก่อนที่จะเริ่มอธิบายนโยบายการคลังการเงินในรายละเอียด ผมเห็นว่ามีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเข้าใจเป้าหมายของนโยบายเศรษฐกิจทั่วๆ ไปก่อน เพื่อให้เราได้รู้ว่าจุดมุ่งหมายสุดท้ายทางเศรษฐกิจแล้วคืออะไร ทั้งนี้ มาตรการต่างๆ ที่ภาครัฐดำเนินการจะต้องสอดรับกับเป้าหมายเหล่านี้

I. เป้าหมายของนโยบายการคลัง การรักษาการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (Economic Growth) การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (Economic Stability) การจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ (Efficient Resource Allocation) การกระจายรายได้และทรัพย์สินอย่างเป็นธรรม (Equitable Income Distribution) การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจ ก็เพื่อที่จะบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจที่สำคัญ 4 ประการ ดังนี้ 1. การรักษาและเสริมสร้างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ: ซึ่งโดยทั่วไปแล้วการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจนี้จะวัดได้จากอัตราการเจริญเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP Growth) 2. เป้าหมายทางเศรษฐกิจประการที่ 2 ที่มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากันก็คือ การรักษาเศรษฐกิจของประเทศให้มีเสถียรภาพ ซึ่งหมายถึงการดูแลไม่ให้เศรษฐกิจมีความผันผวนมากจนเกินไป 3. นอกจากนี้ เป้าหมายทางเศรษฐกิจด้านการจัดสรรทรัพยากรให้แต่ละฝ่ายในระบบเศรษฐกิจนั้นจะต้องเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และ 4. เป้าหมายสำคัญประการสุดท้ายก็คือ การกระจายรายได้และทรัพย์สินที่เป็นธรรม เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคม เราจะเห็นได้ว่า นโยบายการคลังการเงินที่ได้ดำเนินการมา ก็เพื่อให้บรรลุถึงเป้าหมายทั้ง 4 ประการที่กล่าวข้างต้นนี้

II. นโยบายการคลังในการบริหารเศรษฐกิจ ก่อนที่จะอธิบายวิสัยทัศน์นโยบายการคลังการเงิน ผมจะอธิบายเครื่องมือนโยบายการคลัง และนโยบายการเงิน เพื่อให้ผู้ฟังรู้จักเครื่องมือที่จะใช้ก่อน

นโยบายการคลัง (Fiscal Policy) นโยบายบริหารด้านรายได้ นโยบายบริหารด้านรายจ่าย นโยบายบริหารหนี้สาธารณะ นโยบายบริหารทรัพย์สิน นโยบายการคลังจะเป็นนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจของภาครัฐ ทั้งทางด้านรายได้ รายจ่าย การก่อหนี้สาธารณะ และนโยบายรัฐวิสาหกิจ ซึ่งจะมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจ ทั้งด้านการขยายตัวเศรษฐกิจ อัตราเงินเฟ้อ อัตราดอกเบี้ย และปัจจัยทางเศรษฐกิจอื่นๆ ในการที่จะเข้าใจถึงการใช้นโยบายการคลังเพื่อให้บรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจได้เป็นอย่างดีนั้นเราจะต้องรู้ว่าเครื่องมือนโยบายการคลังมีอะไรบ้าง

เครื่องมือนโยบายการคลัง (Fiscal Policy ) นโยบายด้านรายได้ ภาษีทางตรง (ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และนิติบุคคล) ภาษีทางอ้อม (ภาษี VAT ภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร) เงินนำส่งกำไรของรัฐวิสาหกิจ ค่าธรรมเนียมอื่นๆ เครื่องมือนโยบายการคลังจะแบ่งได้เป็น 4 ด้าน ดังนี้คือ นโยบายด้านรายได้ ซึ่งรัฐบาลจะจัดเก็บรายได้ในรูปของภาษีทั้งทางตรงและทางอ้อม ภาษีทางตรงคือภาษีที่เก็บบนฐานรายได้ เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ส่วนภาษีทางอ้อมคือภาษีที่เก็บบนฐานการบริโภค เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่มที่เก็บบนฐานการบริโภคทั่วไป และภาษีสรรพสามิตที่เก็บบนฐานการบริโภคของสินค้าฟุ่มเฟือย รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังดำเนินการจัดเก็บรายได้ในรูปภาษีอากรทั้งทางตรงและทางอ้อมผ่านกรมจัดเก็บภาษีทั้ง 3 กรม ได้แก่ กรมสรรพากร มีหน้าที่จัดเก็บภาษีอากร 8 ประเภท ได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีการค้า อากรแสตมป์ ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม และอื่น ๆ ทั้งนี้กฎหมายที่รองรับอำนาจในการจัดเก็บที่สำคัญคือ ประมวลรัษฎากร กรมสรรพสามิต มีหน้าที่จัดเก็บภาษี 12 ประเภท ได้แก่ ภาษียาสูบ ภาษีน้ำมัน ภาษีสุรา ภาษีเบียร์ ภาษีเครื่องดื่ม ภาษีเครื่องไฟฟ้า ภาษีรถยนต์ ภาษีรถจักรายานยนต์ ภาษีแบตเตอรี่ ภาษีหินอ่อนและหินแกรนิต ภาษีไพ่แก้ว เครื่องหอม เรือ สนามม้า สนามกอล์ฟ พรม และภาษีอื่น ๆ ทั้งนี้ กฎหมายรองรับและอำนาจในการจัดเก็บที่สำคํญคือ พรบ.ภาษีสรรพสามิต กรมศุลกากร มีหน้าที่จัดเก็บภาษี 3 ประเภท ได้แก่ อากรขาเข้า อากรขาออก และอื่น ๆ ทังนี้กฎหมายรองรับและอำนาจในการจัดเก็บที่สำคัญ คือ พรบ.ศุลกากร 3. นอกจากนั้น ภาครัฐยังมีรายได้อื่นๆ อีกเล็กน้อยจากกำไรนำส่งของรัฐวิสาหกิจ และค่าธรรมเนียมอื่นๆ

องค์ประกอบของรายได้ ปี 2550-2551 รายได้ปี 2550 1.444 ล้านล้านบาท - จากแผนภาพข้างต้น จะเห็นว่ารายได้หลักของประเทศ ส่วนใหญ่มาจากกรมสรรพากร (มากกว่าร้อยละ 60) รองลงมาก็คือ กรมสรรพสามิต และกรมศุลกากร ตามลำดับ รายได้ปี 2551 1.495 ล้านล้านบาท

เครื่องมือนโยบายการคลัง (Fiscal Policy ) นโยบายด้านรายจ่าย รายจ่ายจากงบประมาณ รายจ่ายจากเงินกู้ต่างประเทศ รายจ่ายของรัฐวิสาหกิจ เครื่องมือทางการคลังแบบที่ 2 คือ นโยบายด้านรายจ่าย สามารถกระทำผ่านรายจ่ายจากงบประมาณ หรือรายจ่ายจากเงินกู้ต่างประเทศ หรือ รายจ่ายของรัฐวิสาหกิจ รายจ่ายจากงบประมาณ : มุ่งเน้นการใช้จ่ายเพื่อการดำเนินงานของรัฐบาล โดยผ่านกระบวนการทางสภาฯ ที่ประชาชนมีส่วนร่วม โดยผู้รับภาระรายจ่ายทั้งหมดคือประชาชนทั้งประเทศ ซึ่งภาระนั้นอาจผ่านทางภาษีหรือการกู้เงินภายในประเทศ รายจ่ายเงินกู้ต่างประเทศ : รัฐบาลมีอำนาจในการเบิกจ่ายเงินกู้จากต่างประเทศเนื่องจากรายจ่ายเหล่านี้อาศัยเงินกู้ ต่างประเทศ การใช้จ่ายจึงต้องมั่นใจว่าให้ผลตอบแทนคุ้มค่าในเชิงเศรษฐกิจหรือสังคม มิใช่นำเงินเหล่านั้นมาใช้จ่ายเพื่อการบริโภคให้หมดไป - รัฐสามารถใช้นโยบายการคลังผ่านการเพิ่มรายจ่ายการลงทุนของรัฐวิสาหกิจได้ เช่น ที่เรามักได้ยินกันในเรื่อง Mega Projects ต่างๆ เพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ

ฐานะการคลังของรัฐบาล ปีงบประมาณ 2539 - 2552 1,951,700 รายจ่าย 850,026 1,604,640 781,520 รายได้ 68,506 - จากแผนภาพข้างต้น จะเห็นว่ารัฐบาลพยายามจัดทำงบประมาณแบบสมดุล คือ ใช้จ่ายเท่ากับที่หารายได้มา - ในปีงบประมาณ 2548 นี้ แม้ว่าจะมีการตั้งงบประมาณที่สมดุลเมื่อต้นปี แต่การที่เศรษฐกิจยังขยายตัวได้ดีอย่างต่อเนื่องและการเพิ่มประสิทธิภาพในการเก็บภาษี ทำให้เรามีดุลงบประมาณเกินดุลเป็นปีแรก -347,061 ดุลงบประมาณ หน่วย: พันล้านบาท

เครื่องมือนโยบายการคลัง (Fiscal Policy ) นโยบายบริหารหนี้สาธารณะ กู้หนี้ในประเทศ กู้หนี้ต่างประเทศ 3. เครื่องมือการคลังแบบที่ 3 คือ นโยบายด้านบริหารหนี้สาธารณะ: - การก่อหนี้สาธารณะไม่ว่าจะเพื่อเป็นการชดเชยการขาดดุลในการตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือ เพื่อเป็นการลงทุนในการพัฒนาประเทศ รัฐบาลจะต้องบริหารเงินกู้เพื่อให้ได้ประโยชน์สูงสุด เนื่องจากประชาชนในประเทศจะมีส่วนในการรับภาระหนี้ในฐานะผู้เสียภาษีอากร -รัฐบาลสามารถก่อหนี้สาธารณะได้จาก 2 แหล่ง คือ การก่อหนี้ในประเทศและการก่อหนี้ต่างประเทศ -การบริหารหนี้ที่ดีจะช่วยรัฐบาลในด้านการลดต้นทุนการกู้เงิน การรักษาระดับภาระหนี้ การรักษาระดับความเชื่อถือในฐานะของประเทศ การกระจายความเสี่ยงของเงินกู้ นั่นคือการบริหารหนี้ที่ดีจะทำให้โครงสร้างหนี้ของรัฐบาลอยู่ในระดับที่สอดคล้องกับฐานะทางเศรษฐกิจของประเทศ

หนี้สาธารณะ/GDP - จากแผนภาพข้างต้น จะเห็นได้ว่า รัฐบาลพยายามรักษาระดับหนี้สาธารณะ ต่อ GDP ไม่ให้เกินร้อยละ 50 แม้ว่าจะต้องมีการลงทุนของภาครัฐเพิ่มขึ้น

เครื่องมือนโยบายการคลัง (Fiscal Policy ) นโยบายบริหารทรัพย์สิน การบริหารเงินคงคลัง การบริหารที่ราชพัสดุ การบริหารรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ 4. เครื่องมือทางการคลังด้านที่ 4 คือ นโยบายการบริหารทรัพย์สิน หมายถึง การบริหารทรัพย์สินของภาครัฐที่เป็นเงินสด (เงินคงคลัง) ทรัพย์สินที่เป็นที่ดิน (ที่ราชพัสดุ) และทรัพย์สินที่เป็นสินทรัพย์อื่นๆ (เช่น หลักทรัพย์ของรัฐ) เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด : เงินคงคลังนั้น หมายถึง เงินสดและสินทรัพย์ที่ใกล้เคียงเงินสดที่มีไว้สำหรับใช้จ่ายในการดำเนินงานของรัฐซึ่งจะเปรียบเสมือนเป็นเงินหมุนเวียนของภาคธุรกิจ (OD) โดยเงินคงคลังที่เป็นเงินสดนั้นส่วนใหญ่จะฝากไว้ในบัญชีเงินคงคลังที่ธนาคารแห่งประเทศไทย และบัญชีเงินสดที่คลังจังหวัดและคลังอำเภอ การที่รัฐบาลมีเงินคงคลังสูงเกินไปจะเป็นการบริหารเงินคงคลังที่ไม่เหมาะสม เนื่องจากเงินที่ฝากไว้ในบัญชีเงินคงคลังจะไม่ได้รับดอกเบี้ย ดังนั้นรัฐบาลจะต้องพยายามนำเงินคงคลังส่วนเกินจากระดับที่เหมาะสม (ระดับที่ไม่ก่อให้เกิดปัญหาทางด้าน liquidity แก่ภาครัฐ) มาใช้จ่ายซึ่งจะเป็นการลดต้นทุนการกู้ยืมของรัฐบาล การบริหารที่ราชพัสดุ คือ การบริหารที่ดินของราชการ (โดยกรมธนารักษ์) ให้เกิดประโยชน์สูงสุด ในส่วนสุดท้าย คือการบริหารสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจให้มีมูลค่าและเกิดประสิทธิภาพสูงสุด

รัฐวิสาหกิจเป็นทรัพย์สินของประเทศ และเป็นเครื่องมือสำคัญของภาครัฐในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ ทรัพย์สินรวม 5.9 ล้านล้านบาท (75% ของ GDP) รายได้รวม 2.1 ล้านล้านบาท (27% ของ GDP) หนี้สินรวม 4.5 ล้านล้านบาท (57% ของ GDP) 59 แห่ง - ในปัจจุบันนี้ รัฐวิสาหกิจเป็นทรัพย์สินรวมค่อนข้างมาก ดังนั้น จึงเป็นเครื่องมือสำคัญของภาครัฐในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน: 51 แห่ง รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงิน: 8 แห่ง

นโยบายกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal Activities) ขอบเขตของรัฐบาล รัฐบาล   รายได้/รายจ่าย ในงบประมาณ รัฐบาล การใช้จ่ายเงินกู้ต่างประเทศ กองทุนนอกงบประมาณ อปท. ดุลการคลังท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ งบลงทุน/รายได้เพื่อการลงทุน ภาครัฐ ภาคสาธารณะ นอกบัญชีการคลังภาคสาธารณะ แต่รัฐบาลมีอำนาจสั่งการ - นอกจากนั้น ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจที่สถาบันการเงินมีปัญหา ไม่สามารถปล่อยกู้ได้ตามปรกติ รัฐบาลได้ให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจและสถาบันการเงินของรัฐ เข้ามาเป็นผู้นำในการปล่อยกู้ให้ระบบเศรษฐกิจ ซึ่งการใช้นโยบายการคลังผ่านสถาบันการเงินของรัฐ มักจะเรียกว่า นโยบายกึ่งการคลัง นโยบายกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal Activities)

กรอบในการใช้นโยบายการคลัง Demand Management Supply Management การใช้นโยบายการเงินการคลัง สามารถเป็นเครื่องมือในด้านกระตุ้นอุปสงค์ demand management และด้านการบริหารด้านอุปทาน supply management

Export Subsidy (no longer used) Demand Management VAT, Excise Tax Personal Income Tax Current Expenditure Transfer C Corporate IncomeTax, BOI’s Incentives Capital Expenditure SOE’s Investment I นโยบายกรายได้ นโยบายรายจ่าย นโยบายการคลังและนโยบายการเงินจะกระทบ GDP ผ่าน ด้านการบริโภค การลงทุน และการส่งออกนำเข้า Custom Tax Export Subsidy (no longer used) X-M

Social & Economic Environment Supply Management Quality Quality Labor Capital Quantity Quantity นอกจากนั้น นโยบายการเงินการคลัง ยังใช้ช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันและพัฒนาอุปทาน ได้ ผ่านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทั้งด้าน พัฒนาคุณภาพทุนและพัฒนาคุณภาพแรงงาน ซึ่งโครงการ Mega Project ที่จะมีการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานก็เป็นนโยบายด้านพัฒนาอุปทาน Logistics Social & Economic Environment

นโยบายฟื้นฟูเศรษฐกิจรัฐบาล มาตรการฟื้นฟูเศรษฐกิจ องค์ประกอบหลักของนโยบายการคลัง 2552 2553 2554 2555 2556 งบประมาณกลางปี‘52 1.167 แสนล้าน 1 มาตรการภาษี งบประมาณที่ได้รับอนุมัติแล้ว 2 สนับสนุนสินเชื่อผ่านสถาบันการเงินของรัฐ 3 เร่งรัดการเบิกจ่ายงบประมาณ งบประมาณรัฐบาล 1.84 ล้านล้าน 4 งบลงทุนรัฐวิสาหกิจ 3.08 แสนล้าน งบประมาณ อปท. 3.66 แสนล้าน ผลักดันโครงการลงทุน งบประมาณ ’53 1.95 ล้านล้านบาท 5 Stimulus Package วงเงิน 1.56 ล้านล้านบาท

ขอบคุณ