หลักนิติธรรมในระบอบประชาธิปไตย กับการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ศ.ดร. สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ อธิการบดี สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ การอบรมหลักสูตร “หลักนิติธรรมเพื่อประชาธิปไตย” รุ่นที่ 1 สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ วันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2556

1. หลักนิติธรรม

1.1 บริบทของหลักนิติธรรม (Rule of Law) หลักนิติธรรม คือ “การปกครองประเทศโดยกฎหมาย กล่าวคือ บุคคลเสมอภาคกันในกฎหมาย บุคคลจักต้องรับโทษในการกระทำผิดอันใด ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติไว้ว่า การกระทำนั้นเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ และจะต้องได้รับการพิจารณาคดีจากศาลยุติธรรม ที่มีความเป็นอิสระในการชี้ขาดตัดสินคดี ไม่ว่าจะเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่างเอกชนด้วยกันเองก็ดี หรือระหว่างเอกชนกับรัฐก็ดี”* * ความหมายของคำว่านิติธรรม. www.Oknation.net. 2556

1.2 ลักษณะกฎหมายที่เป็นไปตามหลักนิติธรรม Lon L. Fuller นักนิติศาสตร์ที่มีชื่อเสียงชาวอเมริกันกล่าวว่ากฎหมายที่จะทำให้หลักนิติธรรมปรากฏเป็นจริงได้ต้องมีลักษณะสำคัญ คือ 1) กฎหมายจะต้องบังคับเป็นการทั่วไปกับบุคคลทุกคน ไม่เว้นแม้แต่องค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐ 2) กฎหมายจะต้องได้รับการประกาศใช้อย่างเปิดเผย 3) กฎหมายจะต้องได้รับการตราขึ้นให้มีผลบังคับไปใน อนาคต ไม่ใช่ตราขึ้นเพื่อใช้บังคับย้อนหลังไปในอดีต

4). กฎหมายจะต้องได้รับการตราขึ้นโดยมีข้อความ 4) กฎหมายจะต้องได้รับการตราขึ้นโดยมีข้อความ ที่ชัดเจน เพื่อหลีกเลี่ยงมิให้เกิดการบังคับใช้ที่ไม่ เป็นธรรม 5) กฎหมายจะต้องไม่มีข้อความที่ขัดแย้งกันเอง 6) กฎหมายจะต้องไม่เรียกร้องให้บุคคลปฏิบัติในสิ่งที่ ไม่อาจเป็นไปได้นั้น

7). กฎหมายต้องมีความมั่นคงตามสมควร แต่จะต้อง 7) กฎหมายต้องมีความมั่นคงตามสมควร แต่จะต้อง เปิดโอกาสให้แก้ไขให้สอดคล้องกับสภาพของ สังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้ 8) กฎหมายที่ได้รับการประกาศใช้แล้วจะต้องได้รับ การบังคับให้สอดคล้องต้องกัน กล่าวคือต้องบังคับ การให้เป็นไปตามเนื้อหาของกฎหมายที่ได้ ประกาศใช้แล้วนั้น

2. การบริหารจัดการ ภาครัฐแนวใหม่

2.1 แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management-NPM) คือ การปฏิรูประบบบริหารและองค์กรภายในตามกรอบธรรมาภิบาล โดยมีการปรับปรุงโครงสร้างขององค์กร เพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งของหน่วยงานให้มีความยืดหยุ่นและคล่องตัว โดยมีการส่งเสริมและพัฒนาบุคลากรขององค์กรให้มีความรู้ ความสามารถ เพื่อให้มีการบริหารงานแบบมืออาชีพ

1) การให้บริการที่มีคุณภาพแก่ประชาชน 2.2 แนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่ 1) การให้บริการที่มีคุณภาพแก่ประชาชน 2) คำนึงถึงความต้องการของประชาชนเป็นหลัก 3) รัฐพึงทำบทบาทเฉพาะที่รัฐทำได้ดีเท่านั้น

2. 3 หลักการของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ 2.3 หลักการของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (Principle of New Public Management) 1) NPM จะใช้การบริหารแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์ (Results Based Management : RBM) เป็นเครื่องมือในการบริหาร RBM เป็นการเปรียบเทียบผลผลิตและผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงกับเป้าหมายที่กำหนด โดยการประเมินผล อาศัยตัวชี้วัดสะท้อนผลงานออกมาเป็นรูปธรรม เพื่อให้มีการปรับปรุงองค์กรให้มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลคุ้มค่า รวมถึงความรับผิดชอบต่อประชาชนผู้รับบริการ

2) RBM เป็นเครื่องมือการบริหารที่มาพร้อมกับ NPM ที่คำนึงถึงประชาชนและผลสัมฤทธิ์ เพื่อให้การทำงานภาครัฐ เน้นผลลัพธ์ของงานมากกว่าเน้นปัจจัย กระบวนการทำงาน และกฎระเบียบที่เคร่งครัดวัดผลเป็นรูปธรรม 3) RBM ให้ความสำคัญกับการกำหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจ กำหนดตัวชี้วัดการดำเนินงานชัดเจน วัดความก้าวหน้าได้ และต้องคุ้มค่าในการใช้ภาษี และงบประมาณแผ่นดิน

2.4 ลักษณะของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ 1) มุ่งเน้นประชาชนเป็นศูนย์กลาง (Citizen Center) 2) มุ่งผลสัมฤทธิ์ตามตัวชี้วัด (KPI: Key Performance Indicator) 3) ภาครัฐจะต้องลดบทบาทลง โดยการจ้างภาคเอกชน ดำเนินการแทน (Out Sourcing) 4) สรรหาผู้บริหารที่มีสมรรถนะสูงจากบุคคลนอกระบบ (Performance Appraisal)

5) เน้นการบริหารแบบมืออาชีพ (Professional) 6) การสวมจิตวิญญาณผู้ประกอบการ (Entrepreneur) โดยนำกลไกตลาด เน้นลูกค้า ทำงานเชิงรุก ชอบเสี่ยง แสวงหาโอกาส เจรจาต่อรอง ฯลฯ 7) มุ่งการแข่งขันเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและการพัฒนา (Competitive to Efficiency and Development)

8) มอบอำนาจการใช้ดุลยพินิจและให้อิสระใน การจัดการ (Empowerment) 9) กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น (Decentralization) 10) แปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization)

กิจการบ้านเมืองที่ดี 3. การบริหาร กิจการบ้านเมืองที่ดี

3.1 สาเหตุที่ต้องมีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี คือ กระแสการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ ที่นำหลักการบริหารแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์มาใช้ โดยมุ่งเน้นหลักการในการปฏิบัติ อันจะนำมาซึ่งผลลัพธ์ที่ดีในการบริหารงาน คือ ความเป็นธรรม ความสุจริต ความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล พร้อมทั้งสามารถปฏิรูประบบราชการ และแข่งขันได้ดีในเวทีโลก

3.2 หลักธรรมาภิบาล ประกอบด้วยหลักการสำคัญ ดังนี้ 1) หลักนิติธรรม หมายถึง การตรากฎหมายที่ถูกต้อง เป็นธรรม การดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักกฎหมาย การกำหนดกฎ กติกา และมีการปฏิบัติตามกฎ กติกาที่ตกลงกันไว้อย่างเคร่งครัด โดยคำนึงถึงสิทธิ เสรีภาพ ความยุติธรรมของประชาชน

2) หลักคุณธรรม หมายถึง การยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม การส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้ประชาชนมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเป็นนิสัย

3) หลักความโปร่งใส หมายถึง การสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์กรทุกองค์กรให้มีความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้

4) หลักการมีส่วนร่วม หมายถึง การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้และแสดงความคิดเห็น ตัดสินใจปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยวิธีการแสดงความคิดเห็น การตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ การทำประชาพิจารณ์ การร่วมลงประชามติ หรืออื่นๆ ที่เปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม

5) หลักความรับผิดชอบ หมายถึง การตระหนักในสิทธิหน้าที่ ความสำนึกในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมืองและการกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการเคารพในความคิดเห็นที่แตกต่างและความกล้าที่จะยอมรับผลดีและผลเสียจากการกระทำของตนเอง

6) หลักความคุ้มค่า หมายถึง การบริหารจัดการและใช่ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยการรณรงค์ให้ประชาชนมีความประหยัด ใช้ของอย่างคุ้มค่า สร้างสรรค์สินค้าและบริการที่มีคุณภาพสามารถแข่งขันได้ในเวทีโลก และมีการรักษาพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น

3.3 บริบทของ“การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” ตามหลักธรรมาภิบาล บริบทของ“การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” ตามหลักธรรมาภิบาล 1) การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ได้แก่ การบริหารราชการเพื่อบรรลุเป้าหมาย ดังต่อไปนี้ (1) เกิดประโยชน์สุขของประชาชน (2) เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ (3) มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจ ของรัฐ

(4) ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความจำเป็น (5) มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทัน ต่อสถานการณ์ (6) ประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวกและ ได้รับการตอบสนองความต้องการ (7) มีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่าง สม่ำเสมอ

2) การกำหนดแนวทางการบริหารองค์การของรัฐ 2) การกำหนดแนวทางการบริหารองค์การของรัฐ (1) การกำหนดภารกิจแต่ละเรื่อง องค์การของรัฐมี หน้าที่ต้องกำหนดให้อยู่ในกรอบที่มีวัตถุประสงค์ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อ ประเทศ (2) ต้องจัดวางระบบให้การปฏิบัติงานเป็นไป โดยมีความซื่อสัตย์สุจริตสามารถตรวจสอบได้ และมุ่งให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนในภาพรวม

(3) ก่อนเริ่มดำเนินการภารกิจใด ต้องมีการศึกษา วิเคราะห์ผลดีและผลเสียให้ครบถ้วนทุกด้าน มีการ วางกลไกการทำงานชัดเจนทุกขั้นตอนและโปร่งใส (4) เมื่ออยู่ในระหว่างการดำเนินการตามภารกิจใด ต้องรับฟังความคิดเห็นสำรวจความพึงพอใจของ สังคมโดยรวมเพื่อปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมอยู่ เสมอ (5) ในกรณีพบปัญหาอุปสรรคต้องจัดให้มีการ แก้ไขปัญหานั้นโดยเร็ว และถ้าเป็นปัญหาจาก องค์การอื่นต้องแจ้งให้ส่วนองค์การที่เกี่ยวข้อง แก้ไขปรับปรุงโดยเร็ว

3) การบริหารองค์การของรัฐเพื่อให้เกิด ผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ 3) การบริหารองค์การของรัฐเพื่อให้เกิด ผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ (1) ในการจัดทำภารกิจต่างๆ องค์การต้องมี แผนปฏิบัติงานล่วงหน้าก่อนลงมือดำเนินการ (2) แผนปฏิบัติต้องมีรายละเอียดที่แสดงให้เห็นถึง ขั้นตอนระยะเวลา และงบประมาณที่จะต้องใช้ เป้าหมายของภารกิจผลสัมฤทธิ์ของภารกิจและ ตัวชี้วัดความสำเร็จของภารกิจ

(3) ต้องมีระบบการติดตามและประเมินผลการ ปฏิบัติตามแผนปฏิบัติงานนั้น (4) ในกรณีที่มีผลกระทบต่อประชาชน องค์การของรัฐต้องแก้ไขหรือบรรเทา ผลกระทบ หรือเปลี่ยนแปลงให้เหมาะสม

4) การบริหารองค์การของรัฐอย่างมี ประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่า 4) การบริหารองค์การของรัฐอย่างมี ประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่า (1) หลักความโปร่งใส (2) หลักความคุ้มค่า ก. องค์การของรัฐต้องจัดทำบัญชีต้นทุนใน งานบริการสาธารณะแต่ละประเภทและ รายจ่ายต่อหน่วยของบริการสาธารณะ เพื่อการเปรียบเทียบความคุ้มค่าระหว่าง ปัจจัยนำเข้ากับผลลัพธ์ที่เกิดขึ้น

(3) หลักความชัดเจนในการปฏิบัติงาน (หลักความรับผิดชอบ) ข. สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการ เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจะเป็นผู้ ตรวจสอบความคุ้มค่าในการปฏิบัติภารกิจ แห่งรัฐ เพื่อรายงานต่อคณะรัฐมนตรี ประเมินว่าภารกิจใดสมควรทำต่อไป หรือยุบ เลิก ค. การจัดซื้อจัดจ้างจะต้องกระทำโดยเปิดเผย และเที่ยงธรรม (3) หลักความชัดเจนในการปฏิบัติงาน (หลักความรับผิดชอบ)

5) การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน (1) การกระจายอำนาจการตัดสินใจ 5) การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน (1) การกระจายอำนาจการตัดสินใจ (2) การจัดตั้งศูนย์การบริการร่วม 6) การปรับปรุงภารกิจขององค์การของรัฐ (1) การทบทวนภารกิจ (2) การทบทวนกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ

7) การอำนวยความสะดวกและการ ตอบสนอง 7) การอำนวยความสะดวกและการ ตอบสนอง ความต้องการของประชาชน (1) การกำหนดระยะเวลาการปฏิบัติงาน (2) การจัดระบบสารสนเทศ (3) การรับฟังข้อร้องเรียน (4) การเปิดเผยข้อมูล

8) การประเมินผลการปฏิบัติงาน (1) การประเมินผลโดยคณะผู้ประเมินอิสระ เพื่อวัดผลสัมฤทธิ์ของภารกิจความพึงพอใจ ของผู้รับบริการ และความคุ้มค่าในภารกิจ (2) การประเมินผลประสิทธิภาพในการบังคับ บัญชา

(3) การประเมินผลการปฏิบัติงานของข้าราชการ (4) ในกรณีที่การปฏิบัติงานขององค์การของรัฐ ใดผ่านการประเมินที่แสดงว่าอยู่ในมาตรฐาน และการปฏิบัติงานเป็นไปตามเป้าหมายอย่าง มีผลดีให้มีการจัดสรรเงิน เพื่อเป็นบำเหน็จ ความชอบหรือเป็นเงินรางวัลการเพิ่ม ประสิทธิภาพ

4. การนำหลักการบริการกิจการบ้านเมืองที่ดีมาใช้

1) ภาครัฐ ต้องปฏิรูปบทบาทหน้าที่ โครงสร้าง และกระบวนการทำงานของหน่วยงานภาครัฐให้มีความโปร่งใส ซื่อสัตย์ สุจริต ซื่อตรง มีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล ถือประชาชนเป็นเป้าหมายสูงสุดในการทำงาน สามารถทำงานร่วมกับภาคเอกชนได้อย่างราบรื่น* * ฐานข้อมูลสถาบันพระปกเกล้า. 2556

2) ภาคธุรกิจ เอกชนต้องปฏิรูปการทำงานโดยยึดกติกาที่โปร่งใส มีความรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้น เป็นธรรมต่อลูกค้า รับผิดชอบต่อสังคม มีมาตรฐานการบริการ มีระบบตรวจสอบที่มีคุณภาพสามารถทำงานร่วมกับภาครัฐ และภาคประชาชนได้อย่างราบรื่น

3) ภาคประชาชน ต้องสร้างเสริมให้ประชาชนเกิดความตระหนักในสิทธิหน้าที่และความรับผิดชอบทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง มีความรู้ความเข้าใจหลักการของการสร้างการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี

The End