บทบาทด้านนิติบัญญัติ กลุ่มย่อยที่ 1 บทบาทด้านนิติบัญญัติ ของรัฐสภา การประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 14 ประจำปี 2555 การปฏิรูปรัฐสภา : มุมมองเชิงเปรียบเทียบ วันที่ 8 - 10 พฤศจิกายน 2555

การประชุมกลุ่มย่อยที่ 1 “บทบาทด้านนิติบัญญัติของรัฐสภา”

การประชุมกลุ่มย่อยที่ 1 บทบาทด้านนิติบัญญัติของรัฐสภา วิทยากร ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ นายสุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย นายไพโรจน์ พลเพชร นายสามารถ แก้วมีชัย ผู้ดำเนินการอภิปราย รองศาสตราจารย์ วุฒิสาร ตันไชย ผู้สรุปผลการอภิปราย รองศาสตราจารย์ ดร.ขจิต จิตตเสวี ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการ พัฒนาประเทศไทย (TDRI) รองประธานวุฒิสภา คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รองเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า คณะรัฐศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ปัญหาในการทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติของรัฐสภา 1. การพิจารณากฎหมายและการออกกฎหมายที่สำคัญและจำเป็นต่อสังคมของรัฐสภามีความล่าช้า ไม่ทันต่อสถานการณ์ 2. ระบบกรรมาธิการของรัฐสภาในขั้นตอนการพิจารณาร่าง กฎหมายยังประสบอุปสรรคหลายประการในการทำงานโดยไม่ สามารถทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ 3. กระบวนการทางรัฐสภาไม่เอื้อให้ภาคส่วนต่างๆ เข้ามามีส่วน ร่วม 4. กฎหมายส่วนใหญ่ริเริ่มจากหน่วยราชการมากกว่าจะเป็นการ นำเสนอจากผู้แทนประชาชน 5. บทบาทของภาคประชาชนที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการ นิติบัญญัติแม้จะมีกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแต่ยังไม่สามารถทำ ได้อย่างเต็มที่

ประเด็นหลักในการพัฒนาหรือปฏิรูปบทบาทด้านนิติบัญญัติของรัฐสภา ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของรัฐสภาในกระบวนการนิติบัญญัติ การส่งเสริมบทบาทของคณะกรรมาธิการใน กระบวนการนิติบัญญัติ การเพิ่มประสิทธิภาพของหน่วยงานสนับสนุนด้าน นิติบัญญัติ การส่งเสริมกระบวนการการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในกระบวนการนิติบัญญัติ การพัฒนาคุณภาพงานนิติบัญญัติของรัฐสภาไทย

KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป การปฏิรูป-พัฒนาบทบาทด้านนิติบัญญัติของรัฐสภา ในมิติของภาคตัวแทนและภาคประชาชน ภาคตัวแทน (รัฐสภา) เพิ่มประสิทธิภาพ และประสิทธิผลของ รัฐสภาในกระบวนการ นิติบัญญัติ พัฒนาคุณภาพงาน นิติบัญญัติของรัฐสภา ส่งเสริมบทบาทของ คณะกรรมาธิการ ส่งเสริมประสิทธิภาพ ของหน่วยงาน สนับสนุน ภาคประชาชน ส่งเสริมกระบวนการมีส่วน ร่วมของภาคประชาชน (ในกระบวนการนิติบัญญัติ ของรัฐสภา) KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

ความสัมพันธ์และดุลยภาพระหว่าง การเมืองภาคตัวแทน - การเมืองภาคประชาชน

เงื่อนไขของการปฏิรูป-พัฒนาบทบาทด้านนิติบัญญัติของรัฐสภา ประชาชน Subject – Participant รัฐธรรมนูญ รัฐสภา คน: เงิน: ระบบ: การ บริหาร จัดการ - ส.ส./ส.ว. - บุคลากร - งบ/ค่าตอบแทน - สถานที่ - ระบบการ จัดการความรู้ “โครงสร้าง” เช่น เลือก นรม. ทางตรง ระบบพรรคการเมือง ประชาชน ประชาชน ฯลฯ การมีส่วนร่วมของประชาชน KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป รัฐสภา ประชาธิปไตย ประชาธิปไตย รัฐสภา

   ระบบการเมือง - วิถีประชาธิปไตย การประเมินผลผลิต: “ระบบ” ภาพจำลองกระบวนการนิติบัญญัติไทยในมุมมองการแก้ไข ปัญหาความล่าช้าและการขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน ระบบการเมือง - วิถีประชาธิปไตย การประเมินผลผลิต: “ระบบ”    เชิงคุณภาพ =  ? ฝ่ายบริหาร เชิงเวลา  ล่าช้า? รัฐสภา กระบวนการผลิต “กติกา” (นิติบัญญัติ) ส.ส. ส.ว. กฎหมาย พอดี? รวดเร็ว? ประชาธิปไตย แบบตัวแทน  เชิงการมีส่วนร่วม โดยประชามติ? ประชาชน ของประชาชน? การแสดงออกตามวิถีประชาธิปไตยแบบอื่นๆ? KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

กระบวนการนิติบัญญัติไทยตามลำดับขั้นตอน 1-3 4-8 9-12 13-15 ............ ฝ่ายบริหาร 1. คณะรัฐมนตรีมีมติรับหลักการ 2. คณะกรรมการกฤษฎีกา 3. รอบรรจุ เข้าระเบียบ วาระ ส.ส. สมาชิกสภา ผู้แทนราษฎร 4. รอ ส.ส. รับหลักการ 5. ส.ส. รับหลักการแล้ว 6. กมธ. ส.ส. กำลังพิจารณา 7. กมธ. ส.ส. พิจารณา เสร็จแล้ว 8. ส.ส. เห็นชอบแล้ว สมาชิกวุฒิสภา 9. ส.ว. รับหลักการแล้ว 10. กมธ. ส.ว. กำลังพิจารณา 11. กมธ. ส.ว. พิจารณาเสร็จแล้ว 12. ส.ว. เห็นชอบแล้ว 13. นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ 14. พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย 15. ประกาศใช้ในราชกิจจา-นุเบกษา กรณีไม่มีการแก้ไข ตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกัน ทั้งสองสภาเห็นชอบแล้ว กรณีแก้ไขเพิ่มเติม TDRI KPI Congress 2012 Group 1 ปรับจาก TDRI

สรุปสาระการประชุมกลุ่มย่อยที่ 1 ความรู้จากผลการวิจัย ผลงานวิจัย (TDRI) แสดงว่าสภาผู้แทนฯ มีอำนาจ สูงสุดในกระบวนการนิติบัญญัติตามการเมืองในระบบ รัฐสภา ในเกมนิติบัญญัติ วุฒิสภาและแม้ประชาชนอยู่ใน ลักษณะเป็น “รอง” ประชาชนจะมีอำนาจต่อรองมากขึ้นในบางกรณี เช่น เมื่อ มีผู้ลงชื่อสนับสนุนร่างกฎหมายมาก แต่สภาฯ ก็อาจไม่ รับรองหรือมีการแก้ไขจนผู้เสนอไม่ยอมรับ เกมนิติบัญญัติทำให้การออกกฎหมายล่าช้า ควรมีหน่วยงานสนับสนุนการทำหน้าที่ของ ส.ส. ส.ว. KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

แนวคิดการปฏิรูปบทบาทด้านนิติบัญญัติ ของรัฐสภา: ประเด็นและปัญหา 1. ประเด็นและปัญหาของทั้งระบบการเมือง - ปฏิรูปทั้งระบบใหญ่ เช่น ความเป็นประชาธิปไตยรัฐธรรมนูญ พรรคการเมือง โครงสร้างทางอำนาจ วัฒนธรรมทางการเมืองของไทย การมีส่วนรวมของภาคประชาชน ฯลฯ 2. ประเด็นและปัญหาของกระบวนการนิติ บัญญัติของรัฐสภา - ปฏิรูปบทบาทด้านนิติบัญญัติของรัฐสภาทั้งในด้านคน – เงิน – ระบบการบริหารจัดการ KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป สรุปปัญหาในการปฏิรูปบทบาทด้านนิติบัญญัติของรัฐสภาทั้งในด้านคน – เงิน – ระบบการบริหารจัดการ คน: ประเด็นศักยภาพ ส.ส. ส.ว. และบุคลากรสนับสนุน เงิน: ประเด็นงบประมาณและค่าตอบแทนที่เหมาะสม 3. ระบบการบริหารจัดการ: ประเด็นการพัฒนาระบบ 3.1 ส.ส. ส.ว. (ตามแต่กรณี) - การขาดประชุมด้วยเหตุผลต่างๆ / การอยู่ในหลายกรรมาธิการไม่สามารถทำงานได้เต็มที่ / ระบบการจัดคนลง กมธ. ตามโควตาหรือภูมิภาคมากกว่าความสามารถเฉพาะทาง / วัฒนธรรมทางการเมือง “แบบไทยๆ” ทั้งในแง่บวกและแง่ลบ 3.2 บุคลากรสนับสนุน - ต้องการการพัฒนาความสามารถเฉพาะทางในกระบวนการนิติบัญญัติ - ต้องการพัฒนาความสามารถในการจัดการความรู้ (knowledge management) สมัยใหม่ KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

สรุปแนวคิดในการปฏิรูปบทบาท ด้านนิติบัญญัติของรัฐสภา I. การปฏิรูประบบของรัฐสภา II. การมีส่วนร่วมของประชาชน III. การพัฒนาบทบาทของพรรคการเมือง KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

I. การปฏิรูประบบของรัฐสภา - 1 เพิ่มศักยภาพของ ส.ส. ส.ว. และหน่วยงานสนับสนุน แก้ปัญหาความไม่เป็นอิสระของสภาผู้แทนฯ จากฝ่าย บริหาร รัฐสภาควรมีความรับผิดชอบต่อรัฐธรรมนูญ เช่น โดย ออกกฎหมายลูกที่เพิ่มพูนสิทธิและเสรีภาพของ ประชาชน เพิ่มบทบาทนิติบัญญัติของ กมธ.สามัญของสองสภา ศึกษากฎหมายที่ค้างอยู่ เตรียมการวางแผน (แทนที่ จะมุ่งบทบาทการตรวจสอบ) KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

I. การปฏิรูประบบของรัฐสภา - 2 5. การศึกษาร่างกฎหมายให้เข้าใจเจตนารมณ์ เช่น การ ให้ความสำคัญแก่ร่างกฎหมายของประชาชน เพราะ มาจากความทุกข์ นับเป็น “จิตวิญญาณของกฎหมาย” ที่ควรจะออกเพื่อความยุติธรรมทางสังคม โดยเฉพาะ กฎหมายที่เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ใช้วิธีพิจารณา “กฎหมายชุด” ในเรื่องที่สอดคล้องกัน ของทุกๆ หน่วยงานหรือฝ่ายไปด้วยกัน แทนที่จะแยก พิจารณาเป็นเรื่องๆ ของแต่ละฝ่าย KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

I. การปฏิรูประบบของรัฐสภา - 3 7. หน่วยงานเสริมงานนิติบัญญัติของรัฐสภาที่ทันสมัยมีความแข็งแกร่งทางวิชาการอยู่ภายในรัฐสภา (“นำความรู้เข้ารัฐสภา”) เช่น “สนง.กฤษฎีกาของสภา” / “สนง.ช่วยจัดทำร่างกฎหมาย” ฯลฯ หรืออยู่ภายนอกเพื่อให้มีความเป็นเอกเทศจากวัฒนธรรมองค์กรเดิม (“นำความรู้สู่ประชาชน”) KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

II. การมีส่วนร่วมของประชาชน - 1 8. เปิดช่องทางและพื้นที่ให้ประชาชนเข้ามาสู่ กระบวนการชี้แจงเกี่ยวกับร่างกฎหมายในแต่ละ ขั้นตอนแทนที่จะให้แต่หน่วยงานเป็นผู้ชี้แจง ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนด้วยการ สื่อสารโดยหน่วยงานบริการด้านกฎหมายแต่ต้นมือ เพื่อให้ประชาชน “รู้จัก(กฎหมาย)จึงไม่เบื่อ” (เช่น เปลี่ยนบทบาทวิทยุรัฐสภา) 10. เพิ่มช่องทางร่างกฎหมายของภาคประชาชน จากการ เสนอเอง (หนึ่งหมื่นรายชื่อ) ริเริ่มการเสนอผ่าน ส.ส. (20 คน) KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

II. การมีส่วนร่วมของประชาชน - 2 11. ส่งเสริมให้กลุ่มกดดัน (pressure group) กลุ่มผลประโยชน์ (interest group) เข้าร่วมในกระบวนการโดยสามารถ lobby ได้อย่างถูกต้องตามกฎหมายและเป็นที่ยอมรับ 12. ให้องค์กรอื่นๆ เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย สภาพัฒนาการเมือง และองค์กร เครือข่ายภาคประชาชน เข้าร่วมพิจารณาร่าง กฎหมาย ให้มีระบบหรือโครงการเฝ้าระวังหรือติดตามร่าง กฎหมายที่จะเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภา เพื่อให้เกิดความโปร่งใส ประชาชนสามารถร่วม ตรวจสอบได้ทุกขั้นตอน KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

III. การพัฒนาบทบาทของพรรคการเมือง 14. พัฒนาระบบพรรคการเมืองให้อำนวยต่อการมีบทบาทสนับสนุนการออกกฎหมาย KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป

KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป ในการปฏิรูปรัฐสภานั้น “กระบวนการนิติบัญญัติ” เป็น 1 ใน 5 หัวข้อของการร่วมกันคิดในการประชุมกลุ่มย่อยซึ่ง ต้องหาข้อสรุปและข้อเสนอแนะในภาพรวมต่อไป ผลของข้อสรุปและข้อเสนอแนะบางลักษณะอาจจะดำเนิน ไปในมิติ “ภายใน” รัฐสภา ผลของข้อสรุปและข้อเสนอแนะบางลักษณะอาจจะอยู่ใน มิติของการส่งเสริมกระบวนการการมีส่วนร่วมของภาค ประชาชน พลวัตความสัมพันธ์ระหว่าง 2 มิติเป็นเงื่อนไขสำคัญของ การปฏิรูประบบการเมืองไทยโดยรวมและปฏิรูป กระบวนการนิติบัญญัติของรัฐสภาในกรณีนี้ KPI Congress 2012 Group 1 รศ.ดร.ขจิต จิตตเสวี ผู้สรุป