พรเทพ เบญญาอภิกุล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ประเด็นทางเศรษฐศาสตร์ต่อแนวทางการจัดสรรช่องรายการโทรทัศน์ในระบบดิจิตอล ประเภทกิจการธุรกิจ พรเทพ เบญญาอภิกุล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

โครงสร้างจำนวนช่องรายการ -ห้ามผู้ประมูลรายใดชนะการประมูลทั้งช่องรายการทั่วไปความคมชัด HD และช่องรายการข่าวพร้อมกัน -การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างจำนวนช่องรายการข้างต้นเป็นผลมาจากการทดลองออกอากาศทีวีดิจิตอลของช่อง 5, 9, 11 และ TPBS และพบว่าระบบการออกอากาศทางเทคนิคสามารถเพิ่มช่องรายการได้ -กสทช. มิได้ระบุเหตุผลของการเปลี่ยนแปลงซึ่งมีจำนวนช่อง HD รายการทั่วไปและรายการข่าวมากขึ้น ในขณะที่จำนวนช่อง SD รายการทั่วไปและช่องรายการเด็กลดลง ว่ามีเกณฑ์อย่างไรในการเลือกแบ่งและเปลี่ยนแปลงประเภทช่องรายการตามโครงสร้างที่กล่าวมาข้างต้น และมุ่งตอบสนองวัตถุประสงค์การกำกับดูแลอะไรและอย่างไร

ทำไมต้องแบ่งประเภทช่องรายการ? ความล้มเหลวของระบบตลาด รายการดี แต่ไม่ได้รับความนิยม จะไม่ถูกผลิต ผู้ประกอบกิจการตอบสนองต่อทั้ง ผู้ชม และผู้สนับสนุนรายการ ความต้องการรับชม เปลี่ยนแปลงไปตามรายการที่รับชม ไม่ได้มาตามธรรมชาติ (ก่อน) แบ่งประเภทช่องรายการทางธุรกิจออกเป็น 3 กลุ่ม สะท้อนให้เห็นถึงความตั้งใจของ กสทช. ที่ต้องการสร้างความหลากหลายในเนื้อหา โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายการประเภทข่าว และรายการสำหรับเด็ก (3) ผู้ประกอบกิจการตอบสนองต่อทั้ง ผู้ชม และผู้สนับสนุนรายการ ผู้โฆษณามีวาระ หรือวัตถุประสงค์อื่น -(4) รายการที่หลากหลายครบถ้วนช่วยในการสร้างความต้องการรับชมที่ดี

การแบ่งประเภทช่องรายการ แก้ปัญหาอะไร? เพียงพอหรือไม่? แบ่งช่องรายการ ทำให้รายการข่าว และรายการเด็กมากขึ้น (ปัญหาด้านปริมาณถูกแก้ไข) แต่ปัญหาคุณภาพยังอยู่ รายการคุณภาพดี ที่ไม่ได้รับความนิยม จะยังไม่ได้รับการผลิต เช่นเดิม ถ้าไม่มีการแบ่ง ปล่อยให้เป็นไปตามตลาด อาจจะมีน้อยเกินไป ปัญหาที่ซีเรียสกว่า สำคัญกว่า เป็นสาระสำคัญของการแบ่งช่องรายการ เนื่องจากผู้ประกอบการยังต้องพึงโฆษณา สร้างฐานผู้ชม และทำกำไร ความล้มเหลวของตลาดยังอยู่ ช่องรายการเด็กน่าเป็นห่วง รายการข่าวอาจจะมีปัญหาน้อยกว่า เพราะวัตถุประสงค์คือเพิ่มความหลากหลาย และพื้นที่แสดงความเห็นสาธารณะ

ข้อเสนอเพิ่มเติมเพื่อประกอบการแบ่งประเภทช่องรายการ การแบ่งประเภทช่องรายการมีต้นทุนที่สังคมต้องจ่ายเช่นกัน ลดราคาช่องเพื่อจูงใจ ทำให้รัฐได้รายรับน้อยลง ช่องรายการเด็ก และข่าว เสียโอกาสในการทำให้เป็นช่องรายการทั่วไป หากไม่มีข้อกำหนดด้านคุณภาพ สังคมจะได้รับ “สินค้า” ที่มีคุณภาพไม่สอดคล้องกับ “ราคา” ที่จ่ายไป ต้องไม่ลืมว่า ช่องรายการเป็นทรัพยากรที่มีจำกัด การแบ่งประเภทช่องรายการนั้นมีต้นทุนที่สังคมต้องจ่ายเช่นกัน (2) ลดราคาคือการอุดหนุดโดยรัฐ รัฐต้องจ่าย เพื่อให้มีช่อง ค่าใช้จ่ายอยู่ในรูปของราคาที่ถูกลง (3) เสียโอกาสในการทำช่องรายการทั่วไป ที่มีความยืดหยุ่นกว่า ตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคได้ดีกว่า นี่คือสิ่งที่เสียไป เพื่อแลกมาด้วยช่องรายการเด็กและข่าว ถ้าคุณภาพออกมาไม่ดีก็น่าเสียดาย จำเป็นต้องกำหนด นิยาม และเกณฑ์ของรายการ เพื่อให้ได้คุณภาพที่คาดหวัง

ตัวอย่างประเด็นการกำกับด้านเนื้อหา การวางกรอบคุณสมบัติของรายการที่ช่องรายการต้องมีการผลิต ข้อกำหนดเกี่ยวกับความหลากหลายของรายการ เช่น เวลาขั้นต่ำที่ต้องฉายรายการที่มีคุณสมบัติที่กำหนด ในเวลาที่เหมาะสม ข้อกำหนดเกี่ยวกับเนื้อหาของโฆษณาสำหรับรายการเด็ก ข้อกำหนดเกี่ยวกับเนื้อหาที่ไม่เหมาะสมในการออกอากาศที่ชัดเจน เพื่อรักษาเจตนารมณ์ตั้งต้นของการแบ่งประเภทช่องรายการ กสทช. จำเป็นที่จะต้องให้ความสำคัญกับเนื้อหาทั้งด้านนิยามและกระบวนการตรวจสอบ 1. การวางกรอบคุณสมบัติของรายการที่ช่องรายการต้องมีการผลิต เช่น รายการสำหรับเด็กเล็กและเด็กก่อนวัยเรียน ซึ่งเป็นกลุ่มผู้ชมที่มีศักยภาพในการสร้างรายได้โฆษณาต่ำ รายการสารคดีและสาระความรู้ที่ส่งเสริมความเข้าใจและประสบการณ์ 2. เช่น กำหนดเวลาขั้นต่ำ (broadcasting quota) ที่ช่องรายการจะต้องออกอากาศรายการที่มีคุณสมบัติตามที่กำหนด และในช่วงเวลาที่เหมาะสมกับกลุ่มผู้ชมเป้าหมายของรายการนั้น ๆ ทั้งในแง่ของช่วงเวลาระหว่างวัน และช่วงเวลาปิดภาคการศึกษาสำหรับรายการเด็ก 3. การกำหนดเวลาขั้นต่ำ และประเภทสินค้าที่เหมาะสมกับการโฆษณาสำหรับรายการเด็ก ข้อกำหนดเกี่ยวโฆษณาแฝง ห้ามผู้ประกอบการชักจูง ข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ดาราและผู้มีชื่อเสียงในการโฆษณาสินค้าสำหรับเด็ก ข้อกำหนดเกี่ยวกับการโฆษณาซ้ำ และการชักจูงโดยไม่เป็นธรรม 4. การดูถูก ทำให้อับอาย ตลกขบขัน และเหยียดหยามกลุ่มคนจากพื้นฐานทางด้าน เชื้อชาติ สัญชาติ เพศ รสนิยมทางเพศ ศาสนา รวมถึงความพิการทั้งทางด้านกายภาพและด้านจิตใจ

การกำหนดเพดานการถือครองช่องรายการจำเป็นหรือไม่? ห้ามผู้ประกอบกิจการถือครองช่องรายการกลุ่มเดียวกันเกิน 1 ช่อง ห้ามถือครองช่องรายการประเภททั่วไปในระบบ HD และช่องรายการข่าวพร้อมกัน ผู้ประกอบการอย่างน้อย 14 ราย ส่งผลลดการแข่งขันในการประมูลช่องรายการประเภทข่าว ไม่มีผู้ประกอบการรายใหญ่และมีศักยภาพในการผลิตรายการคุณภาพสูง ทำช่องรายการข่าว กสทช. กังวลหากไม่มีข้อกำหนดดังกล่าว ช่องรายการข่าวจะตกเป็นของผู้ประกอบการรายใหญ่ทั้งหมด กสทช. อาจจะเลือกประกาศข้อกำหนดที่เข้มงวดน้อยลง เช่น อนุญาตให้มีผู้ถือครองช่องทั่วไป HD และช่องข่าวได้เพียง 2-3 ราย ซึ่งจะช่วยให้ช่องรายการประเภทข่าวมีผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีศักยภาพในการผลิตรายการคุณภาพสูง แต่ยังคงความหลากหลายของผู้ประกอบการรายใหม่ขนาดกลางและเล็กอยู่ด้วย ข้อกำหนดเพดานจำนวนช่องรายการที่ประกาศนี้บังคับใช้ในการจัดสรรช่องรายการในการประมูลเท่านั้น มิได้เป็นข้อบังคับผูกพันธ์ต่อเนื่องภายหลังจากการประมูลผ่านพ้นไปแล้ว

ราคาเริ่มต้นการประมูล มูลค่าคลื่นที่ใช้กำหนดราคาเริ่มต้นตั้งอยู่บนข้อสมมติของสถานการณ์ที่เลวร้ายที่สุด (worst case scenario) HD เท่ากับ 1,507 ล้านบาท, ช่องรายการทั่วไป SD เท่ากับ 374 ล้านบาท, ช่องรายการข่าวเท่ากับ 211 ล้านบาท และช่องรายการเด็กเท่ากับ 134 ล้านบาท (นโยบาย must carry) การประเมินมีความเสี่ยงที่จะมีความผิดพลาดสูง worst case scenario น่าจะเป็นทางเลือกที่ปลอดภัย (conservative) ที่สุด ใช้มูลค่าที่ต่ำที่สุด หรือกรณีที่เลวร้ายที่สุดในการกำหนดราคาเริ่มต้น น่าจะมีสาเหตุมาจากความยากในการประเมินมูลค่าอย่างแม่นยำ ผลการประเมินมูลค่านั้นมีความอ่อนไหวต่อทั้งวิธีการประเมิน และข้อสมมติที่ใช้ในการประเมิน ซึ่งมีความเสี่ยงที่จะมีความผิดพลาดสูง มูลค่าที่ต่ำที่สุดน่าจะเป็นทางเลือกที่ปลอดภัย (conservative) ที่สุด ในการ ลดความเสี่ยงที่ช่องรายการจะถูกประเมินแพงเกินไป และขายไม่ออก

ราคาเริ่มต้นการประมูล ปรับราคาเริ่มต้นการประมูลตามจำนวนของผู้เข้าประมูลและจำนวนใบอนุญาต โดยราคาเริ่มต้นจะลดลงอย่างเป็นสัดส่วนเมื่อผู้เข้าประมูลมีจำนวนมากขึ้น ลดลงได้ถึง 20 เปอร์เซ็นต์ของมูลค่าประเมินต่ำสุดจาก worst case scenario (หากจำนวนผู้เข้าร่วมประมูลเท่ากับ 20 ราย สำหรับช่องรายการทั่วไปและช่องรายการข่าว และ 15 รายขึ้นไปสำหรับช่องรายการเด็ก) ราคาเริ่มต้นที่ต่ำลงเล็กน้อยนี้จะเปิดโอกาสให้ผู้เข้าร่วมประมูลเรียนรู้มูลค่าทางธุรกิจของช่องรายการที่ตนเองกำลังประมูลจากพฤติกรรมการประมูลของคู่แข่ง ซึ่งจะเป็นประโยชน์โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่มูลค่าคลื่นจากการคำนวณมีความไม่แน่นอนสูงดังเช่นในกรณีนี้

ข้อควรระวัง กลยุทธ์น่าสนใจ น่าจะมีส่วนให้การจัดสรรช่องรายการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ การเลือกประกาศ (หรือไม่ประกาศ) “เมนูราคาเริ่มต้น” ข้างต้นนั้นก็เป็นส่วนหนึ่งของ “กลยุทธ์” การจัดการประมูลเช่นกัน ผู้ประกอบการจะมีแรงจูงใจในการส่งเสริม ชักจูง กระทั่งร่วมมือกัน “เพิ่ม” จำนวนผู้เข้าร่วมประมูล เริ่มต้นที่แท้จริงในทางปฏิบัติก็คือราคาต่ำสุดใน “เมนูราคา” ที่ กสทช.ประกาศนั้นเอง กลยุทธ์น่าสนใจ น่าจะมีส่วนให้การจัดสรรช่องรายการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากราคาเริ่มต้นที่จะใช้ตามแผนดังกล่าวได้คำนึงถึงความเข้มข้นของการแข่งขันในการประมูลที่จะเกิดขึ้น ควรเป็นการตัดสินใจเชิงกลยุทธ์ เพราะเป็นการให้ข้อมูลกับผู้ประกอบการ _ร่วมมือกันหา nominee เพิ่มจำนวนผู้เข้าร่วมที่ไม่จริงจังเพื่อดึงราคาให้ลดลง ราคาในทางปฏิบัติคือราคาต่ำสุดในเมนูราคา

ข้อเสนอแนะ ไม่มีปัญหา ถ้าผู้เข้าร่วมประมูลที่จริงจังมากกว่าช่องรายการ มีปัญหา ถ้าผู้ประมูลที่จริงจังน้อย รัฐได้รายรับน้อยกว่าที่ควรจะเป็น สูงสุดถึง 20% ถ้าผู้ประมูลที่จริงจังมีน้อยกว่าสินค้า มาตรการที่บรรเทาปัญหา เช่น เพิ่มหลักประกันที่ต้องวางก่อนการประมูล ไม่เปิดเผยตัวตนของผู้เข้าร่วม ไม่เปิดเผยข้อมูลว่าผู้เข้ารวมแต่ละราย ประมูลใบอนุญาตใดบ้าง ในระหว่างประมูล