Bureaucracy ระบบราชการ

Bureaucracy แยกพิจารณาได้เป็น 2 แบบ Bureaucracy ในฐานะที่เป็นสถาบันทางสังคม (social institute) เป็นสถาบันการบริหาร / การปกครองของรัฐ - เป็นสถาบันหนึ่งของกระบวนการในการปกครองประเทศ - เป็นสถาบันที่มีหน้าที่ ต้องปกป้อง ดูแล รักษาผลประโยชน์ของประเทศ - เป็นสถาบันที่มั่นคง เปลี่ยนแปลงยาก Bureaucracy ในฐานะที่เป็น รูปแบบหนึ่งของการจัดองค์การ (a form of organization) - ระบบการบริหาร หรือระบบการทำงานระบบหนึ่ง - มีโครงสร้างแบบที่เรียกว่า “Weberian Bureaucracy” - เป็นสิ่งที่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ ตามความเหมาะสมกับสภาพการณ์ ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร

Max Weber (1864-1920) บิดาขององค์การระบบราชการ เป็นผู้เสนอแนวคิดการจัดองค์การแบบราชการในอุคมคติ (Ideal type of bureaucracy) โดยเสนอองค์การระบบราชการ เป็นวิธีการจัดการที่มีประสิทธิภาพเหนือกว่าวิธีการอื่นใด สังคมที่ดีต้องมีการจัดการบริหารในหน่วยงานของรัฐให้เป็นไปตามหลักการและคุณลักษณะของการจัดองค์การแบบราชการ

Max Weber (1864-1920) เสนอแนวคิดอำนาจ (Authority) เสนอแนวคิด Bureaucracy ถือว่า เป็นตัวแบบที่เป็น Ideal Type จำแนกคุณลักษณะของ Bureaucracy

เสนอแนวคิดอำนาจ (Authority) รูปแบบการใช้อำนาจในการปกครองบังคับบัญชา ตามแนวคิดของ Max Weber แบ่งเป็น 3 รูปแบบ รูปแบบการใช้อำนาจเฉพาะตัว (Charismatic domination) รูปแบบการใช้อำนาจแบบประเพณีนิยม (Traditional domination) รูปแบบการใช้อำนาจตามกฎหมาย (Legal domination)

การได้มาซึ่งอำนาจตามแนวคิดของ Max Webber 1. แบบที่อาศัยบารมี (Charismatic domination) - ผู้บริหารที่มีคุณสมบัติพิเศษหรือบารมีที่จะให้ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาเกิดความศรัทธาในตัวผู้บริหารและพร้อมที่จะให้ความสนับสนุน ได้แก่ ระบบเผด็จการ (dictation) 2. แบบที่อาศัยจารีตประเพณี (traditional domination) - อำนาจจะได้มาจากความเชื่อหรือประเพณีนิยมและสิ่งที่ถือปฏิบัติกันมาในอดีต ได้แก่ ระบบศักดินา (feudal) 3. แบบที่อาศัยกฎหมายและการมีเหตุมีผล (Legal domination) - การเคารพและปฏิบัติตามกฎหมาย เพราะเห็นว่ากฎหมายได้รับการกลั่นกรองแล้ว โดยทั้งผู้นำและผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาต่างยอมรับ ได้แก่ ระบบราชการ (bureaucracy)

เสนอแนวคิด Bureaucracy Max Weber ระบบราชการ (bureaucracy) จะทำหน้าที่เป็นกลไกการบริหารของกลุ่มชน โดยผู้นำจะใช้อำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายปกครอง บังคับบัญชาโดยผ่านระบบราชการ เป็นรูปแบบโครงสร้างของการจัดองค์การขนาดใหญ่ที่สามารถนำไปใช้เป็นวิธีการใน การจัดองค์การได้ทั้งในภาครัฐและเอกชน ไม่ใช่ระบบการบริหารที่ใช้ในองค์การภาครัฐเท่านั้น แต่ในองค์การภาคเอกชนขนาดใหญ่ก็นำไปใช้ด้วย Bureaucracy จึงเป็นระบบการบริหารระบบหนึ่งที่นิยมนำไปใช้ในองค์การขนาดใหญ่ที่มีคนจำนวนมาก มีภารกิจที่ต้องทำมาก

เสนอแนวคิด Bureaucracy Max Weber องค์การแบบระบบราชการ(bureaucracy) เป็นองค์การที่ดีที่สุด และมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัดที่สุดเหตุผล - ยึดหลักการบริหารที่อาศัยความมีเหตุมีผลและความถูกต้องตามกฎหมายในการปฏิบัติงาน - มีการแบ่งงานกันทำอย่างเป็นทางการตามตัวบทกฎหมาย - อาศัยหลักความรู้ความสามารถ(ระบบคุณธรรม)เป็นเกณฑ์ในการบริหารงานบุคคล - สามารถพยากรณ์พฤติกรรมหรือปรากฎการณ์ได้

โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ Max Weber จำแนกคุณลักษณะของ Bureaucracy เป็น 1. โครงสร้างองค์การ 2. บุคลากรในโครงสร้าง

Governed by rules and law Careerism based on Hierarchy โครงสร้างองค์การ Governed by rules and law Hierarchy Written document Specialization บุคลากรในโครงสร้าง Appointed Life Tenure Salary and Pension Careerism based on Hierarchy

องค์การแบบระบบราชการตามแนวคิดของ Max Weber ประกอบด้วยโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ 7 ประการ hierarchy มีเป้าอย่างมีประสิทธิภาพ (แสดงให้เห็นว่า จะทำงาน อย่างไร โดยวิธีการใดจึงทำให้งานสำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ) responsibility มาตรการพัฒนาและบริหารกำลังคนเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพระบบราชการ (สามารถแก้ไขและพัฒนาข้าราชการที่ถูกพิจารณาว่ามีผลงานต่ำ ทำงานไม่มีประสิทธิภาพ ให้กลายเป็นคนที่มีความสามารถทำงานได้เต็มประสิทธิภาพ ) rationality achievement orientation specialization discipline professionalization

องค์การแบบระบบราชการตามแนวคิดของ Max Weber ประกอบด้วยโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ 7 ประการ hierarchy ต้องมีหลักการและวิธีการในการตัดสินใจเลือกหนทางปฏิบัติ โดยถือหลัก - หลักประสิทธิภาพ (Efficiency) (ในระหว่างทางเลือกหลาย ๆ ทางที่จะต้องใช้จ่ายเงินเท่ากัน ควรเลือกทางเลือกที่ก่อให้เกิดประสิทธิผลสูงสุด) - หลักประหยัด (Economy) (ถ้ามีทางเลือกที่ก่อให้เกิดประสิทธิผลได้เท่า ๆ กัน หลายทางเลือก ควรเลือกทางเลือกที่เสียค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด) responsibility rationality achievement orientation ความมีประสิทธิผลในการบริหารงานจะเกิดขึ้นต่อเมื่อมีการแบ่งงานกันทำตามความชำนาญเฉพาะด้าน specialization ความมีประสิทธิผลในการบริหารงานจะเกิดขึ้นต่อเมื่อมีการแบ่งงานกันทำตามความชำนาญเฉพาะด้าน discipline การบริหารจะได้รับประสิทธิผลสูงสุดต่อเมื่อมีการกำหนดวิธีการปฏิบัติงานที่ ถูกต้อง เหมาะสม กับลักษณะงาน สถานที่ ช่วงเวลา สภาพแวดล้อม ในทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง professionalization

องค์การแบบระบบราชการตามแนวคิดของ Max Weber ประกอบด้วยโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ 7 ประการ hierarchy ต้องมีการแบ่งงาน และจัดแผนกงาน หรือจัดส่วนงาน (departmentation) ขึ้นมา เพราะภารกิจการงานขององค์การขนาดใหญ่มีจำนวนมากจึงต้องมีการแบ่งงานที่ต้อง ทำออกเป็นส่วนๆ แล้วหน่วยงานมารองรับ รูปแบบการจัดส่วนงาน - การแบ่งส่วนงานตามพื้นที่ เช่น จังหวัด อำเภอ อ.บ.ต. เทศบาล - การแบ่งงานตามหน้าที่ เช่น แบ่งเป็นกระทรวง หรือ กรม - การแบ่งงานตามผู้รับบริการ เช่น โรงเรียนประถม โรงเรียนคนตาบอด โรงเรียนการศึกษาผู้ใหญ่ - การแบ่งงานตามขั้นตอนหรือกระบวนการทำงาน โดยตั้งหน่วยงานมารองรับตามขั้นตอนกระบวนการ responsibility rationality achievement orientation specialization discipline professionalization

องค์การแบบระบบราชการตามแนวคิดของ Max Weber ประกอบด้วยโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ 7 ประการ hierarchy responsibility rationality achievement orientation specialization ต้องมีการกำหนดระเบียบ วินัย และบทลงโทษ เป็นกลไกการควบคุมความประพฤติของสมาชิกทุกคนในองค์การ discipline professionalization

องค์การแบบระบบราชการตามแนวคิดของ Max Weber ประกอบด้วยโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ 7 ประการ hierarchy responsibility rationality ถือเป็นอาชีพอย่างหนึ่ง และ ต้องปฏิบัติงานเต็มเวลา achievement orientation ความเป็นวิชาชีพ “รับราชการ”  ต้องมีความรู้เกี่ยวกับ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ตลอดจนตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานในภาระหน้าที่ของตน specialization discipline professionalization

ลักษณะองค์การแบบราชการของ Max Weber 1) ลำดับชั้นการบังคับบัญชา 2) การมุ่งสู่ผลสำเร็จ 3) ความสมเหตุสมผล 4) การทำให้เกิดความแตกต่างจากกันหรือความชำนาญเฉพาะด้าน 5) ผู้ที่ทำงานในระบบราชการต้องมีคุณสมบัติหรือความสามารถที่เหมาะสม กุลธน ธนาพงศธร

ลักษณะองค์การแบบราชการของ Max Weber - ลักษณะทางด้านโครงสร้าง ได้แก่ การมีสายการบังคับบัญชาที่ลดหลั่นกันลงมาเป็นลำดับจากสูงลงมาต่ำ การแบ่งงานกันทำตามความชำนาญพิเศษ และการมีระบบของกฎเกณฑ์ไว้อย่างแน่นอน - ลักษณะทางด้านพฤติกรรม ได้แก่ การไม่คำนึงถึงบุคคล การใช้เหตุผล และการมุ่งปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ ติน ปรัชญพฤกษ์

ลักษณะองค์การแบบราชการของ Max Weber 1) ลำดับชั้นการบังคับบัญชา 2) การแบ่งแรงงาน 3) การไม่ยึดถือความเป็นส่วนบุคคล 4) กฎระเบียบ ข้อบังคับ 5) การทำงานเป็นอาชีพ 6) การแบ่งแยกทั้งเรื่องส่วนตัวและทรัพย์สินของบุคคลออกจากองค์การ สร้อยตระกูล อรรถมานะ

ลักษณะองค์การแบบราชการของ Max Weber 1) หลักลำดับขั้น 2) อำนาจของสมาชิกองค์การมีที่มาจากอำนาจตามตำแหน่งราชการ 3) การทำงานในองค์การแบบระบบราชการถูกกำหนดโดยกรอบของระเบียบแบบแผนที่เป็นทางการ และเป็นลายลักษณ์อักษรของหน่วยงานราชการ 4) ข้าราชการต้องวางตัวเป็นกลาง 5) การรับราชการถือว่าเป็นอาชีพที่มีความมั่นคง 6) ระบบราชการมีลักษณะที่คงทนถาวร อยู่ยงคงกระพัน และแข็งแกร่ง 7) ระบบราชการมีแนวโน้มที่จะปกปิดความรู้ในความสลับซับซ้อนของกลไกระบบราชการไม่ให้คนภายนอกได้ทราบ พิทยา บวรวัฒนา

ลักษณะองค์การแบบราชการของ Max Weber 1) หลักการแบ่งงานกันทำและความชำนาญเฉพาะทาง 2) ลำดับชั้นสายการบังคับบัญชาที่ชัดเจน 3) กรอบที่เป็นทางการของกฎเกณฑ์และวิธีการ 4) การรักษาไว้ซึ่งแฟ้มงานและบันทึกต่าง ๆ 5) ความเป็นวิชาชีพ กอร์ดอนและมิลาโควิช

การจัดแบ่งแนวคิดทฤษฎีระบบราชการ สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์ แบ่งอกเป็น 3 กลุ่ม ดังนี้ 1. แนวคิดที่มองระบบราชการในแง่บวก ได้แก่ Max Weber, 2. แนวคิดที่มองระบบราชการในแง่กลางๆ ได้แก่ Anthony Downs 3. แนวคิดที่มองระบบราชการในแง่ลบ ได้แก่ Robert Merton

แนวคิดที่มองระบบราชการในแง่บวก กลุ่มนี้มองระบบราชการว่าเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดในการบริหารขนาดใหญ่ เพราะว่ามีการจัดองค์การที่ดี มีการแบ่งงานกันทำอย่างเป็นระบบและสัดส่วน ทำให้เกิดความชำนาญ ความรวดเร็ว และความประหยัด เป็นระบบที่สร้างความยุติธรรม ทำงานภายใต้กรอบของกฎหมาย ระเบียบแบบแผนที่รัดกุมมีเหตุผล จึงลดการเล่นพรรคเล่นพวกลง ทำให้การบริหารงานมีประสิทธิภาพสูง นักคิดที่เด่นในกลุ่มนี้คือ Max Weber

แนวคิดที่มองระบบราชการในแง่ที่เป็นกลาง ๆ กลุ่มนี้มองระบบราชการเป็นรูปแบบของการจัดองค์การที่มีทั้งข้อดีและข้อเสีย โดยแยกตัวบุคคลออกจากระบบราชการ และเห็นว่าข้าราชการมีทั้งพวกที่เห็นแก่ประโยชน์ส่วนตัวและส่วนรวม จึงจำเป็นต้องแยกพวกที่ดีออกจากพวกที่ไม่ดี นักคิดที่มีชื่อเสียงได้แก่ Anthony Downs เขียนหนังสือ Inside Bureaucracy

แนวคิดที่มองระบบราชการในแง่ลบหรือในแง่วิพากษ์ กลุ่มนี้มีความเห็นว่าระบบราชการเป็นรูปแบบหนึ่งในการจัดองค์การมีความแข็งทื่อ ไม่ยึดหยุ่น ทำให้คนเป็นหุ่นยนต์ มีหน้าที่คอยรับแต่คำสั่ง ไม่สามารถปรับเปลี่ยนตัวให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป นักคิดที่มีชื่อเสียงได้แก่ Warren Bennis , Robert Merton, Michel Crozier และ ศิริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา

แนวคิดที่มองระบบราชการในแง่ลบหรือในแง่วิพากษ์ Warren Bennis 1) ระบบราชการไม่เปิดโอกาสให้ข้าราชการพัฒนาตนเอง 2) ระบบราชการทำให้ข้าราชการขาดความคิดสร้างสรรค์ เพราะต้องอยู่ในกรอบ 3) ระบบราชการมองข้าราชการว่าเป็นเพียงเครื่องมือขององค์การ 4) สายการบังคับบัญชาไม่เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลง 5) ระบบราชการไม่สามารถสร้างความเป็นธรรมให้กับข้าราชการ 6)ระบบราชการไม่สามารถแก้ปัญหาความขัดแย้งระหว่างตำแหน่งและกลุ่มในองค์การ 7) ระบบราชการไม่ได้ใช้ข้าราชการอย่างเต็มความรู้ความสามารถ 8) ระบบราชการไม่เหมาะสมกับการปรับใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ 9) ระบบราชการจะเปลี่ยนแปลงบุคลิกภาพของข้าราชการในแง่ลบทั้งชีวิตการงานและชีวิตส่วนตัว

แนวคิดที่มองระบบราชการในแง่ลบหรือในแง่วิพากษ์ Robert Merton มีความเห็นว่าระบบราชการที่พยายามควบคุมโดยผ่านกฎระเบียบและสายอำนาจการบังคับบัญชา ย่อมมีผลทำให้พฤติกรรมของข้าราชการขาดความยึดหยุ่นและทำให้ราชการไม่กล้าตัดสินใจ ศิริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา อธิบายเพิ่มเติมว่าการที่ระบบราชการเน้นให้ข้าราชการต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด จึงทำให้ข้าราชการเผลอและคิดว่ากฎระเบียบคือ เป้าหมายขององค์การ การทำงานของข้าราชการจึงมุ่งให้ความสำคัญต่อกฎระเบียบแทนที่จะให้ความสำคัญกับการบริการประชาชน

ข้อดีของการจัดองค์การแบบราชการ - การจัดสายการบังคับบัญชา - ระบบความสัมพันธ์ของอำนาจที่ชัดเจน - มีการบันทึกสิ่งต่างๆ ไว้เป็นหลักฐาน จึงมีความแม่นยำถูกต้อง ต่อเนื่อง รวดเร็ว แน่ชัด - เป็นระบบที่ผู้บังคับบัญชาคุมผู้ใต้บังคับบัญชาอย่างดี - สมาชิกองค์การต่างคำนึงถึงบทบาทหน้าที่ของตน - มีการลดค่าใช้จ่ายด้านวัสดุและบุคลากรถึงระดับต่ำสุด โดยอาศัยหลักของการแบ่งงานกันทำ และความชำนาญเฉพาะทาง

ข้อเสียของการจัดองค์การแบบราชการ Charles Goodshell ได้วิจารณ์ การจัดองค์การแบบราชการว่าก่อให้เกิดสิ่งไม่พึงประสงค์ 3 ประการได้แก่ 1) การก่อให้เกิดผลการปฏิบัติงานซึ่งไม่เป็นที่ยอมรับ 2) การสร้างอำนาจทางการเมืองที่น่าอันตราย 3) การกดขี่ความเป็นปัจเจกบุคคล เพราะองค์การแบบราชการมีลักษณะเหมือนเครื่องจักรกล ไม่คำนึงถึงตัวบุคคล เรื่องทุกเรื่องต้องทำตามระเบียบ กฎเกณฑ์ ข้อบังคับอย่างเคร่งครัด