การจัดโครงสร้างหน่วยงานภาครัฐ โดย อาวุธ วรรณวงศ์ รองเลขาธิการ ก.พ.ร.

หลักการในการวิเคราะห์บทบาทภารกิจภาครัฐ ตัดทิ้ง ตั้งแต่ปี 2545 Contract out Privatization Performance สูง ต่ำ น้อย มาก ความสำคัญของภารกิจ ภารกิจที่ภาครัฐ ต้องดำเนินการ

Checklist ในการวิเคราะห์ภารกิจที่คงอยู่ เป็นภารกิจหลัก “core business” ของรัฐ เน้นบริการสาธารณะหรือบริการประชาชน เป็นภารกิจที่ทำได้ดี โดยพิจารณาจาก post performance เป็นภารกิจที่ตอบสนองความต้องการของประชาชน และต้องจัดให้มี front office > back office คือ ต้องมีราชการส่วนภูมิภาค > ราชการส่วนกลาง

หลักการในการ design คิดจาก demand side มิใช่ supply side คิดแบบ think through/out of the box หลักการบูรณาการ (consolidation & integration) จัดโครงสร้างตาม agenda สำคัญของรัฐบาล สร้างให้ทุกกระทรวงมีความอ่อนตัวมากที่สุด โดยการลดสภาพความเป็นนิติบุคคลของกรม

รูปแบบหน่วยงานภาครัฐ Public Sector Private Sector ส่วนกลาง Privatization ราชการ (GO) หน่วยบริการ รูปแบบพิเศษ (SDU) องค์การมหาชน (PO) รัฐวิสาหกิจ (SE) บริษัท เอกชน (Private Entities) ภูมิภาค หน่วยงาน ราชการ NGOs องค์กรประชาชน จึงเกิดเป็นองค์การของรัฐรูปแบบที่ 3 คือ องค์การมหาชน องค์การมหาชนมีสถานภาพเป็นหน่วยงานของรัฐอีกประเภทหนึ่ง มีสถานะเป็นนิติบุคคล จัดตั้งขึ้นเพื่อรับผิดชอบภารกิจของรัฐในการให้บริการสาธารณะ หรือดำเนินกิจกรรมเฉพาะด้านที่ภาครัฐยังจำเป็นต้องดำเนินการ มีการบริหารงานในรูปคณะกรรมการ โดยได้รับงบประมาณสนับสนุนจากรัฐให้ดำเนินกิจกรรม เป็นหน่วยงานปฏิบัติภายใต้การกำกับดูแลของฝ่ายบริหาร ซึ่งต้องรายงานผลการปฏิบัติงานและผลสัมฤทธิ์ต่อรัฐมนตรี และจะมีการติดตามตรวจสอบและการประเมินผลงานโดยกลไกภาครัฐในมาตรฐานเดียวกับหน่วยงานราชการอื่นๆ ลักษณะสำคัญขององค์การมหาชนในปี 2542 เป็นกิจการของรัฐ มีความเป็นอิสระพอสมควรจากรัฐบาล แต่มิใช่เอกเทศแบบองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ มีความเป็นอิสระในการดำเนินการกิจการที่สะท้อนออกมาใน 2 เรื่อง คือ 1) เป็นนิติบุคคล 2) รัฐบาลมีอำนาจกำกับดูแล โดยการตั้งคณะกรรมการ ให้งาน(ตามที่กำหนดไว้หน้าที่) และให้เงิน ฉะนั้น องค์การมหาชนต้องมีความเป็นอิสระแต่มิใช่ความมีเอกเทศ Decentralization ท้องถิ่น หน่วยงาน ท้องถิ่น (LGO) ดำเนินการร่วมกัน จ้างเหมาเอกชน

ส่วนราชการ (GO) รับผิดชอบภารกิจหลัก ภารกิจพื้นฐานของรัฐ ที่เป็นการควบคุม กำกับดูแล และอนุมัติ อนุญาต ตามกฎหมาย รวมทั้งงานนโยบายต่างๆ แต่เดิม ก่อน พ.ศ. 2542 องค์การภาคราชการมีเพียง 2 รูปแบบคือ ส่วนราชการ (กระทรวง ทบวง กรม) และรัฐวิสาหกิจ ซึ่งองค์การทั้งสองรูปแบบนี้สามารถให้บริการและจัดการบริหารได้ดีในช่วงหนึ่ง เมื่อระบบเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของไทยเปลี่ยนแปลงไป การบริหารงานในรูปของระบบราชการ (bureaucracy) ซึ่งเป็นลักษณะขององค์การขนาดใหญ่ ที่มีกระบวนการตัดสินใจตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎระเบียบ และมีการบังคับบัญชาตามลำดับชั้น ส่งผลให้เกิดความล่าช้า เสียเวลา สิ้นเปลืองและสูญเปล่า จึงทำให้งานหลายส่วนที่ทำโดยหน่วยงานราชการเริ่มประสบปัญหา การดำเนินกิจกรรมบางประเภทไม่เหมาะสมกับรูปแบบ องค์การและการบริหารงานตามระบบราชการตามที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ส่วนรัฐวิสาหกิจมีข้อจำกัด เพราะองค์กรที่จะจัดตั้งเป็นรัฐวิสาหกิจได้ต้องมีลักษณะเป็นการดำเนินการเชิงพาณิชย์และสามารถเลี้ยงตัวเองได้ในระดับหนึ่ง ดังนั้น ภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะในบางเรื่องที่ไม่อาจแสวงหารายได้จึงไม่อาจจัดตั้งเป็นรัฐวิสาหกิจได้ ที่ผ่านมาได้มีแนวคิดที่กำหนดให้หน่วยงานหลายประเภทออกจากระบบราชการ โดยได้กำหนดกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์การที่มีความเป็นอิสระคล่องตัวแยกออกจากระบบราชการ แต่ยังเป็นหน่วยงานในกำกับของรัฐ และมีหน่วยงานในรูปแบบนี้เกิดขึ้นถึง 30 แห่ง เช่น สวทช. สกว. มหาวิทยาลัยในกำกับ ซึ่งบางแห่งที่เกิดตาม พรฎ.จัดตั้งองค์การของรัฐและตาม พรบ.เฉพาะก็ถูกจัดเป็นรัฐวิสาหกิจ

รัฐวิสาหกิจ (SE) เป็นหน่วยงานที่รัฐเป็นเจ้าของทั้งหมดหรือเป็น ผู้ถือหุ้นรายใหญ่ รับผิดชอบภารกิจของรัฐที่ เกี่ยวข้องกับการให้บริการ งานสาธารณูปโภค หรืองานบริการขนาดใหญ่ที่ภาคเอกชนยังไม่มี ศักยภาพและไม่พร้อมที่จะดำเนินการ ลักษณะบริการสาธารณะที่ไม่เหมาะสมกับรูปแบบของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ ภารกิจในการจัดการศึกษาอบรม การค้นคว้าวิจัยทางวิชาการระดับสูง ไม่มีลักษณะการดำเนินการในเชิงพาณิชย์ที่มุ่งแสวงหากำไร

องค์การมหาชน (PO) จัดตั้งตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง หน่วยงานตามพระราชบัญญัติ องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 (มาตรา 3) จัดตั้งตามพระราชบัญญัติเฉพาะแห่ง ประเภทขององค์การมหาชน ประเภทที่ 1 คือ องค์การมหาชนที่จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ปัจจุบันมี 17 แห่ง ประเภทที่ 2 คือ องค์การมหาชนที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติเฉพาะ ไม่ได้จัดตั้งตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เช่น สวทช. สถาบันพระปกเกล้า รวมทั้งมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ ประเภทที่ 3 คือ องค์การมหาชนที่ไม่เป็นนิติบุคคลไม่ได้แยกจากหน่วยงานต้นสังกัด เกิดขึ้นมานานแล้วในมหาวิทยาลัย เช่น สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ไม่ได้เป็นส่วนราชการ คนที่ทำงานในหน่วยงานไม่เป็นข้าราชการ ซึ่งแนวโน้มของการเกิดองค์การมหาชนที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติเฉพาะมีมากขึ้น เพราะ ถ้าเป็นองค์การมหาชนที่จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 จะถูกจำกัด คือ 1) องค์ประกอบของคณะกรรมการ 2) อัตราค่าตอบแทนผู้อำนวยการ ในรัฐบาลปัจจุบัน นายกรัฐมนตรีสนับสนุนการจัดตั้งองค์การมหาชนตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เพราะ ลดภาระงานนิติบัญญัติ และน่าจะใช่ประโยชน์จากพระราชบัญญัติองค์การมหาชน จึงเป็นที่มาของมติคณะรัฐมนตรี 2 กันยายน 2546 และมติคณะรัฐมนตรี 25 พฤษภาคม 2547

วัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์การมหาชน หน่วยงานบริหารที่แตกต่างจากส่วนราชการ และรัฐวิสาหกิจ รับผิดชอบงานบริการสาธารณะ มีความมุ่งหมายให้มีการใช้ประโยชน์ ทรัพยากรและบุคคลให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ต้องไม่เป็นกิจการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหา กำไรเป็นหลัก กล่าวโดยสรุปเมื่อจะมีการจัดตั้งองค์การมหาชนจะต้องมีวัตถุประสงค์หลักๆ ดังนี้ ...(ตาม slide) ทั้งนี้ ในปัจจุบันฐานความคิดเพี้ยนไปจากปี 2542 สู่ปี 2547 คือ หลายฝ่ายและส่วนใหญ่เข้าใจว่าการตั้งองค์การมหาชนเป็นการหลีกเลี่ยงระบบที่รัดรึงของระบบราชการ ซึ่งไม่ได้คิดถึง main concept เรื่อง social work แต่ไปเน้นว่า มีกิจกรรมที่ต้องทำโดยรัฐ ซึ่งทำโดยราชการก็ได้ หรือในรูปรัฐวิสาหกิจก็ได้แต่ไม่ทำ แต่อยากมาทำในรูปองค์การมหาชน เพื่อหนีกฎเกณฑ์ของราชการ เช่น อพท. ซึ่งไม่แตกต่างจาก ททท.

บริการสาธารณะที่จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชน การรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา การศึกษาอบรมและพัฒนาเจ้าหน้าที่ของรัฐ การทะนุบำรุงศิลปะและวัฒนธรรม การพัฒนาและส่งเสริมการกีฬา การส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและการวิจัย การถ่ายทอดและพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ การบริการทางการแพทย์และสาธารณสุข การสังคมสงเคราะห์ การอำนวยบริการแก่ประชาชน การดำเนินการอันเป็นสาธารณประโยชน์ ใน พรบ. ปี 2542 ได้กำหนดตัวอย่างของบริการสาธารณะที่จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนไว้ ดังนี้ ...(ตาม slide) อย่างไรก็ดี ในขณะนี้อยู่ระหว่างการนำเสนอให้มีการแก้ไข พรบ.ฉบับนี้ ในมาตราต่างๆ ที่เป็นประเด็นปัญหาซึ่งเกิดจากความไม่ชัดเจนของกฎหมายหรือเป็นข้อจำกัดของการบริหารงานขององค์การมหาชน เช่น ในมาตรา 5 ให้ตัดวรรค 2 ออกเพราะเป็นตัวอย่างที่เฉพาะเจาะจงเกินไปแต่ยังคงวัตถุประสงค์สำคัญในการเป็นกิจการที่ไม่แสวงหากำไรเป็นหลักไว้

SDU คือหน่วยงานให้บริการภายในของระบบราชการที่มุ่งเน้น ในเรื่องของประสิทธิภาพและคุณภาพของการดำเนินงาน มีลักษณะเด่นดังนี้ กึ่งอิสระ (quasi-autonomy) หรือมี arm’s length ออกไปได้ในระดับหนึ่ง ไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลซึ่งแยกออกไปต่างหากจากหน่วยงานแม่ (parent organization) ดังเช่นกรณีขององค์การมหาชน หรือรัฐวิสาหกิจ หน่วยบริการรูปแบบพิเศษยังคงถือเป็น ส่วนหนึ่งของกระทรวงหรือกรม อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของปลัดกระทรวงหรืออธิบดีสุดแล้วแต่กรณี มีเป้าหมายให้บริการหน่วยงานแม่ เป็นอันดับแรก หน่วยงานแม่ SDU ส่วนราชการ

Q & A