33711 ชุดวิชาแนวคิด ทฤษฎี และหลักการ รัฐประศาสนศาสตร์ หน่วยที่ 7 รัฐประศาสนศาสตร์กับ การตรวจสอบถ่วงดุล รศ.ดร.เทพศักดิ์ บุณยรัตพันธุ์ รองอธิการบดีฝ่ายวางแผนและพัฒนาระบบงาน มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช 1 1

Accountability (หลักภาระรับผิดชอบ) หมายถึง - ความพร้อมที่จะถูกตรวจสอบ สามารถตรวจสอบได้ ภาระรับผิดชอบ การตรวจสอบถ่วงดุล - สภาพของการถูกผูกมัด หรือข้อผูกมัดให้บุคคลใดบุคคลหนึ่ง ต้องถูกเรียกให้ชี้แจง หรือแสดงบัญชีรายการแก่อีกบุคคลหนึ่ง - เป็นเรื่องของการควบคุมการใช้อำนาจ โดยอาศัยวิธีการวาง กฎระเบียบ หลักเกณฑ์ มาตรฐานการตัดสินใจ และขั้นตอน การปฏิบัติงาน - เป็นเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลอย่างน้อยสองฝ่ายซึ่ง มีสถานภาพไม่เท่าเทียมกัน คือฝ่ายผู้มอบหมายอำนาจหน้าที่ ของตนให้แก่อีกฝ่ายหนึ่งกระทำการแทน

ความคิดเห็นของนักวิชาการต่อเรื่องหลักภาระรับผิดชอบ 1. James Fesler and Donald Kett - เชื่อมั่นอย่างสุจริตใจต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย สายการบังคับบัญชา และดำเนินงานให้มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ไม่ละเมิดกรอบมาตรฐานของจรรยาวิชาชีพ 2. Robert D. Behn 1. สามารถตอบคำถาม อธิบาย หรือให้เหตุผลประกอบ การกระทำได้ 2. จับผิด ลงโทษ รวมถึงยับยั้งและป้องกันปัญหาการกระทำ ผิดในอนาคต 3. ขึ้นอยู่กับความคาดหวังของผู้เกี่ยวข้อง อาจมุ่งเน้นความ ซื่อสัตย์สุจริต และเสมอภาค หรือ มุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์

มิติมุมมองเรื่องภาระรับผิดชอบ 1. มิติเชิงวัตถุประสงค์ หรือจุดมุ่งหมาย - ต้องการผูกมัดใครให้รับผิดชอบต่อเรื่องใด 2. มิติเชิงสถาบัน - ใครมีความสัมพันธ์ในเชิงภาระรับผิดชอบ ต่อใคร และความสัมพันธ์เป็นลักษณะใด

ภาระรับผิดชอบ มิติในเชิงวัตถุประสงค์ 1. มุ่งเน้นการมอบหมายและความไว้วางใจ ให้ความสำคัญต่อการปฏิบัติงานให้ถูกต้องตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ กฎเกณฑ์ นโยบาย คำสั่ง (compliance-based accountability) - ภาระรับผิดชอบต่อการใช้อำนาจรัฐ (accountability for the use of power) เน้นการใช้อำนาจอย่างถูกต้อง เป็นธรรมและเท่าเทียม - ภาระรับผิดชอบต่อการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน (accountability for finance) เน้นการปฏิบัติได้อย่างถูกต้อง ซื่อสัตย์สุจริต ตอบคำถามต่อรัฐสภาและ ประชาชน 2. มุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินงาน(performance-based accountability) - การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่เน้นเรื่องคุณภาพ ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความคุ้มค่าของเงิน

ภาระรับผิดชอบ: มิติเชิงสถาบัน 1. ความสัมพันธ์ของลำดับขั้นตามโครงสร้างสายการบังคับบัญชาอย่างเป็นทางการ 1.1 ภาระรับผิดชอบทางการเมือง (political accountability) - ฝ่ายบริหารต่อฝ่ายนิติบัญญัติ 1.2 ภาระรับผิดชอบทางราชการ (bureaucratic accountability) - ข้าราชการประจำต่อฝ่ายการเมือง 1.3 ภาระรับผิดชอบทางการบริหารจัดการ (managerial accountability) 1.4 ภาระรับผิดชอบทางกฎหมาย (legal accountability) - การถ่วงดุลอำนาจ 1.5 ภาระรับผิดชอบทางการบริหารปกครอง (administrative accountability) - ฝ่ายปกครองกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ 2. ความสัมพันธ์ในบริบทของการบริหาร ปกครองประเทศแนวใหม่ 2.1 ภาระรับผิดชอบต่อสาธารณะ (public accountability) - การเปิดเผย การมีส่วนร่วมของประชาชน 2.2 ภาระรับผิดชอบต่อตลาด (market accountability) – ลดการผูกขาดของรัฐ ส่งเสริมให้มีการแข่งขันในการจัดบริการสาธารณะ (contestability) 3. ความสัมพันธ์ที่มีต่อตนเองและวิชาชีพ 3.1 การยึดมั่นค่านิยม 3.2 การยึดมั่นจรรยาบรรณวิชาชีพ 3.3 การยึดมั่นหลักศีลธรรม

ประเภทของ ระบบควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน 1. ระบบการควบคุมตนเอง - รับผิดชอบต่อตนเองและวิชาชีพ 2. ระบบการควบคุมภายใน 3. ระบบการควบคุมจากภายนอก

ระบบการควบคุมภายในของหน่วยงาน - ควบคุมทางการบัญชีและการเงิน - ควบคุมทางด้านการบริหาร การควบคุมภายในของผู้บริหารราชการแผ่นดินฝ่ายการเมือง - รัฐบาลรับผิดชอบต่อรัฐสภา - ข้าราชการประจำมีหน้าที่ปฏิบัติตามนโยบายและคำสั่งฝ่าย การเมือง

ระบบการควบคุมจากภายนอก 1. โดยสถาบันที่เป็นทางการ - สภา แต่งตั้ง สอดส่อง เร่งรัด รัฐบาล - ศาล ตรวจสอบถ่วงดุลให้ฝ่ายบริหารปฏิบัติตามกฎหมาย - องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ สอบสวนข้อเท็จจริง ไต่สวน ฟ้องร้อง ตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน 2. โดยสถาบันที่ไม่เป็นทางการ - ประชาชน ชุมชน องค์กรประชาสังคม สื่อมวลชน และ กลุ่มผลประโยชน์ ร้องเรียน ลงชื่อถอดถอน ขอให้เปิดเผยข้อมูล และร่วมปรึกษาหารือ - ระบบตลาด ปรับเปลี่ยนบทบาทหน้าที่และลดขนาดภาครัฐ เปิดให้ มีการแข่งขันประมูลงาน

เครื่องมือสมัยใหม่ในการควบคุม การบริหารราชการแผ่นดิน การควบคุมตามโครงสร้าง สายการบังคับบัญชา 2. การควบคุมโดยอาศัยกลไกอื่น

การควบคุมตาม โครงสร้างสายการบังคับบัญชา 1. การทำสัญญาข้อตกลงว่าด้วยผลงาน - เน้นควบคุมก่อน (ex ante control) - มุ่งเน้นภาระรับผิดชอบต่อผลงานและต่อการปรับปรุงขีดสมรรถนะมากขึ้น ให้อิสระผู้บริหารในการใช้ดุลยพินิจมากขึ้นโดยการระบุผลสัมฤทธิ์ที่ต้องการไว้ล่วงหน้า 2. การตรวจสอบและประเมินผลการบริหารราชการ - เน้นควบคุมหลัง (ex post control) - เป็นวิธีการควบคุมสมัยใหม่ ใช้ประโยชน์ในสถานการณ์ที่ แตกต่างกันตามวัตถุประสงค์ - การสืบสวนหาข้อเท็จจริง - ทุจริต - การประเมินผลการดำเนินงาน - ผลผลิต ผลลัพธ์ - การประเมินผลกระทบ - ทางบวก ทางลบ

การควบคุมโดยอาศัยกลไกอื่น (Albert O. Hirchman) 1. การเปิดให้มีทางเลือกออกไปใช้บริการ จากรายอื่น (Exit) 2. การแสดงความเห็นถึงความพอใจ – ไม่พอใจ ของประชาชนผู้รับบริการจากภาครัฐ (Voice)

การเลือกใช้บริการ กับการแสดงออกของประชาชน 1. ออกไปยาก – เสียงไม่ดัง (low exit-low voice) เช่น บริการด้านการแพทย์ (เปิดช่องให้ร้องเรียน จัดหน่วยบริการเคลื่อนที่) 2. ออกไปยาก - เสียงดัง (low exit-strong voice) เช่น ไฟฟ้า ประปา (แต่งตั้งตัวแทนประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมตัดสินใจ) 3. ออกไปง่าย - เสียงไม่ดัง (high exit-low voice) เช่น การเคหะ สถานีอนามัย (เปิดให้มีผู้ให้บริการหลายราย contract out) 4. ออกไปง่าย - เสียงดัง (high exit-high voice) เช่น สายการบิน (เปิดให้มีการแข่งขัน การแปรสภาพกิจการของรัฐให้เป็นเอกชน)