นโยบายการเปิดเสรีทางการเงินโลก โดย ดร.เทียนทิพ สุพานิช และ คุณเรจินา วรอุไร สัมมนาวิชาการประจำปี 2544 ธนาคารแห่งประเทศไทย

Outline Part I ทฤษฎีและประสบการณ์การเปิดเสรี ทางการเงินในประเทศต่าง ๆ Part II การปรับโครงสร้างระบบการเงินโลก (IFA) Part III มาตรการแก้ปัญหาและ ปฏิรูประบบการเงินของไทย

วิวัฒนาการของการเปิดเสรีทางการเงิน 1960s : ทศวรรษแห่งการควบคุมทางการเงิน 1970s ถึง ปัจจุบัน : ทศวรรษแห่งการเปิดเสรี ทางการเงิน อิทธิพลจาก “สำนักการเงินเสรี” หรือ Financial Liberalization School

Financial Liberalization School McKinnon and Shaw (1973) เป็นผู้ริเริ่มแนวคิดสำนัก การเงินเสรี หรือ Financial Liberalization School ทางการลดการแทรกแซงในภาคการเงิน การเปิดเสรีทางการเงินจะทำให้เกิด การเพิ่มเงินออม เงินลงทุนและส่งเสริม ให้เกิดการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

แนวคิดที่แตกต่าง Neo-Structuralist School : informal market New Keynesian School : asymmetric information, adverse selection, credit rationing Post-Keynesian School : expectation

ประสบการณ์การเปิดเสรีทางการเงิน ประเทศต่างๆในโลกได้มีการทดลองเปิดเสรี ทางการเงิน ทั้งในประเทศที่พัฒนา และ ประเทศกำลังพัฒนา จะกล่าวถึงประสบการณ์ของประเทศไทย มาเลเซีย ชิลี เกาหลีใต้ และญี่ปุ่น

มาตรการและลักษณะการเปิดเสรี ยกเลิกเพดานอัตราดอกเบี้ยประเภทต่าง ๆ ผ่อนคลายมาตรการจัดสรรสินเชื่อ ของสถาบันการเงิน ขยายขอบเขตการประกอบธุรกิจ ของสถาบันการเงิน ผ่อนคลายการควบคุมเงินทุนเคลื่อนย้าย

ผลของการเปิดเสรีทางการเงินในประเทศต่าง ๆ สภาพคล่องในระบบการเงินสูง มีการก่อหนี้ต่างประเทศเพิ่มขึ้น มีการปล่อยสินเชื่อสู่ภาคเศรษฐกิจที่มีความเสี่ยงสูง ปัญหาหนี้เสียในระบบธนาคาร ผลไม่เป็นไปตามการทำนายของสำนักการเงินเสรี

การปรับโครงสร้างระบบการเงินโลก (International Financial Architecture -- IFA) จุดประสงค์ของการปรับโครงสร้างระบบการเงินโลก เพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับระบบ การเงินในแต่ละประเทศ พร้อมทั้งพัฒนาการทำงานและลดความเสี่ยงทางการเงินในตลาด เพื่อให้ ระบบการเงินโลกดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ และเสถียรภาพมากที่สุด จากที่คุณเทียนทิพย์ได้กล่าวในข้างต้นว่าจุดอ่อนต่าง ๆ ในระบบการเงินโลกตาม ได้ส่งผลให้เกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินที่แพร่ขยายไปทั่วโลก ตั้งแต่ปี 97 มี ประเทศที่เข้าขั้นวิกฤตเกือบ 10 ประเทศ ไม่นับอีกหลาย 10 ประเทศที่ได้รับ ผลกระทบไปด้วย ประเทศและองค์กรระหว่างประเทศต่าง ๆ เช่น IMF และธนาคารโลก จึงได้ลุก ขึ้นมาเพื่อร่วมกันหาทางแก้ไขจุดอ่อนเหล่านี้ โดยการปรับโครงสร้างระบบการเงิน โลกใหม่ จึงได้มีการจัดตั้งกลุ่มการประชุมต่าง ๆ ภายใต้กรอบ International Financial Architecture หรือ IFA ขึ้น ซึ่งมีจุดมุ่งหมายที่จะหาแนวทางปรับโครงสร้างระบบการเงินโลกให้แข็งแกร่งขึ้น พร้อมทั้งพัฒนาการทำงานและลดความเสี่ยงทางการเงินในตลาด เพื่อให้ระบบ การเงินโลกดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพและเสถียรภาพมากที่สุด ประเด็นต่าง ๆ ที่การประชุมภายใต้กรอบ IFA ได้หยิบยกขึ้นหารือ มีดังนี้

ประเด็นต่าง ๆ ภายใต้กรอบ IFA ธรรมาภิบาล (Good Governance) Transparency และ accountability International Standards and Codes การสอดส่องดูแล (Surveillance) เปิดเผยข้อมูล บริหารความเสี่ยง early warning system และ vulnerable indicators เรื่องแรกคือเรื่อง ธรรมาภิบาล หรือ Good Governance โดยกลุ่มการประชุมต่าง ๆ เห็นควรให้ ทุกประเทศส่งเสริม Good Governance ในภาครัฐและเอกชน เช่น โดยการเพิ่มความโปร่งใส (transparency) และ accountability ในการดำเนินนโยบายต่าง ๆ ของภาครัฐ และการดำเนินงานของภาคเอกชน ทั้งที่เป็นธุรกิจ สถาบันการเงิน ซึ่งรวมถึงพวก hedge funds ด้วย นอกจากนี้ ยังสนับสนุนให้ทุกฝ่ายปฏิบัติตาม standards and codes ที่เป็นสากลด้วย โดย ขณะนี้ ได้มีการรวบรวม standards and codes ขึ้นมา 12 ด้าน ตั้งแต่ด้านความโปร่งใส จนถึง การกำกับดูแลสถาบันการเงิน เพื่อที่ประเทศต่าง ๆ จะได้มีมาตรฐานในการดำเนินงานที่ ใกล้เคียงกัน IFA ยังได้สนับสนุนให้ประเทศต่าง ๆ พัฒนาระบบการสอดส่องดูแล หรือ Surveillance โดยการส่งเสริมให้ทั้งภาครัฐและเอกชน เปิดเผยข้อมูลที่ทันสมัย และอยู่ในรูปแบบที่ใช้ ประโยชน์ได้ เช่นโดยการเผยแพร่ข้อมูลตามมาตรฐาน SDDS ของ IMF มีการจัดตั้งระบบบริหารความเสี่ยงที่มีประสิทธิภาพของทั้งภาครัฐและเอกชน เช่น ด้านการ บริหารหนี้และเงินสำรองของทางการ และการบริหารความเสี่ยงด้านต่าง ๆ ของทั้งภาครัฐและ เอกชน นอกจากนี้ ประเทศต่าง ๆ ควรจัดตั้งระบบ early warning system และติดตาม vulnerable indicators ต่างๆ ซึ่งขณะนี้ IMF กำลังรวบรวม indicator ต่าง ๆ ทั้งทางด้านเศรษฐกิจมหภาค และด้านระบบการเงินอยู่

ประเด็นต่าง ๆ ภายใต้กรอบ IFA (ต่อ) Institutional Reform การไหลเวียนของเงินทุน (Capital Flows) อัตราแลกเปลี่ยน (Exchange Rate Regime) การมีส่วนร่วมของภาคเอกชน (Private Sector Involvement) สำหรับ Institutional Reform นี้ รวมถึงการออกกฎระเบียบ และการกำกับดูแลที่รอบคอบและรัดกุม ยิ่งขึ้น เช่น การผลักดันให้หน่วยงานที่กำกับดูแลสถาบันการเงินปฏิบัติตาม Core Principles ด้านการ กำกับดูแลสถาบันการเงิน ที่จัดทำโดย BIS และให้สถาบันการเงินต่างๆ ปฏิบัติตามมาตรฐาน ของ BIS เช่น Capital Accord ทางด้านการเปิดเสรีเงินทุน เนื่องจากการเกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินในหลายประเทศ เป็นผลจาก การเปิดเสรีเงินทุนที่เร็วเกินไป กลุ่มการประชุมต่าง ๆ จึงเห็นร่วมกันว่าการเปิดเสรีเงินทุนนั้น ควร เป็นไปอย่างค่อยเป็นค่อยไป และมีมาตรการรองรับที่มีประสิทธิภาพ และทันต่อเหตุการณ์ นอกจากนี้ ประเทศต่าง ๆ อาจมีการดำเนิน capital control ได้เป็นการชั่วคราวในสถานการณ์ที่จำเป็น สุดท้าย ทางด้านนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน กลุ่มการประชุมต่าง ๆ ภายใต้กรอบ IFA มีความเห็นว่า เนื่องจากไม่มี uniform exchange rate ที่เหมาะสมกับทุกประเทศ ประเทศต่างๆ จึงควรที่จะดำเนิน นโยบายอัตราที่เหมาะสมกับสถานะทางเศรษฐกิจ และรักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนของตน โดยมีบางกลุ่มการประชุมที่มีความเห็นว่าประเทศต่าง ๆ ควรดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ เช่น currency board หรือไม่ก็ free float ไปเลย ไม่ควรที่จะดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนที่ก้ำกึ่ง ระหว่าง 2 ขั้วนี้ เช่น managed float เพราะ prone ต่อการเกิดวิกฤตมากกว่า

มาตรการที่ไทยได้ดำเนินสอดคล้องกับ IFA มาตรการเพื่อแก้ไข Currency Crisis มาตรการเพื่อแก้ไข Banking Crisis มาตรการเพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้ ระบบการเงินไทย ประเทศไทย ซึ่งเป็นเพียงประเทศเล็ก ๆ ในสังคมการเงินโลก ได้ดำเนินการดังนี้ 1. มาตรการเพื่อแก้ไข Currency crisis ธปท. ได้ดำเนินมาตรการเพื่อป้องกันไม่ให้ต่างชาติเก็งกำไรค่าเงินบาท เช่นได้ออกมาตรการแบ่งแยกตลาดเงินตราต่างประเทศ และมาตรการ ป้องปรามการเก็งกำไรค่าเงินบาทในช่วงปี 97-98 2. ทางด้าน Banking Crisis ธปท. ได้ดำเนินการไปมากมาย เริ่มด้วยการสั่งปิดสถาบันการเงิน เพิ่มทุนธนาคาร เพิ่มความเข้มงวดในการกำกับดูแลธนาคาร เช่นเพิ่ม BIS ratio และปรับการจัดชั้นหนี้เสีย จัดตั้งระบบประกันเงินฝาก และล่าสุด ได้มีการจัดตั้ง TAMC เพื่อบริหาร NPL

มาตรการที่ไทยได้ดำเนินสอดคล้องกับ IFA มาตรการเพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่ง ให้ระบบการเงินไทย Good Governance Surveillance Institutional Reform สำหรับมาตรการเพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้ระบบการเงินไทย นั้น ทางด้าน Good Governance ได้มีการสนับสนุนให้ทั้งภาครัฐและเอกชนเพิ่มความโปร่งใสและ accountability ในการดำเนินงาน โดย ธปท. ได้ให้ความสำคัญมาก ถึงกับถือเป็นส่วนหนึ่งของ ค่านิยมร่วมของ ธปท. เลยที่เดียว สำหรับการสอดส่องดูแล หรือ Surveillance นั้น ธปท. ได้มีการเผยแพร่ข้อมูลต่าง ๆ ทั้งข้อมูลด้าน เศรษฐกิจ และการดำเนินนโยบายต่าง ๆ ใน website ของ ธปท. พร้อมทั้งเผยแพร่ข้อมูลตามมาตรฐาน SDDS ของ IMF ด้วย นอกจากนี้ ธปท. ได้มีการศึกษาเรื่องการจัดทำ early warning system และมี การติดตาม vulnerable indicator ต่าง ๆ โดยเฉพาะด้านความสามารถในการชำระคืนหนี้ ด้านสุดท้าย Institutional Reform ธปท. ได้มีการปรับปรุงกฎระเบียบและการกำกับดูแลสถาบัน การเงินให้ได้มาตรฐานสากล เช่น ขณะนี้ ธปท. กำลังพยายามพัฒนาการกำกับดูแลสถาบันการเงินให้ สอดคล้องกับ Core Principles ด้านการกำกับดูแลสถาบันการเงิน ที่จัดทำโดย BIS พร้อมทั้ง กำหนดให้สถาบันการเงินต่างๆ ปฏิบัติตาม Capital Accord นอกจากนี้ ได้มีการแก้ไขกฎหมายของ ธนาคารพาณิชย์ และกฎหมายล้มละลาย เพื่อให้การแก้ปัญหา NPL ดำเนินไปได้เร็วขึ้น จะเห็นได้ว่า เราได้มีการดำเนินการเพื่อแก้ไขและป้องกันการเกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินไปมากแล้ว แต่ก็ยัง ต้องมีการปรับปรุงแก้ไขอีกมาก ซึ่งขณะนี้ ธปท. ก็กำลังพยายามที่ดำเนินการปรับปรุงแก้ไขให้เร็วที่สุดและ รอบคอบที่สุดอยู่แล้ว อย่างไรก็ดี ในการสร้างระบบการเงินที่แข็งแกร่ง อาจทำให้ผู้ที่อยู่ในระบบและทำหน้าที่ต่าง ๆ กันไปต้อง ปรับตัวบ้าง บางกลุ่มอาจต้องแบกภาระต้นทุนเพิ่มขึ้นจากการดำเนินงานภายใต้ระบบที่แข็งแกร่งในช่วงเริ่มต้น ของการเปลี่ยนแปลง แต่ผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้นตามมาจากการมีระบบการเงินที่แข็งแกร่ง น่าจะช่วยสร้าง ประโยชน์ให้แก่ทุกฝ่ายได้อย่างเท่าเทียมกันในระยะต่อไป

บทสรุป การเปิดเสรีควรเป็นกระบวนการมากกว่า การตั้งเป็นเป้าหมาย การเปิดเสรีควรเป็นกระบวนการมากกว่า การตั้งเป็นเป้าหมาย การเปิดเสรีทางการเงินควรเป็นไปอย่างช้า ๆ มีแบบแผน และเป็นไปตามความสามารถ ของประเทศนั้น ๆ ปฏิรูประบบการเงินให้เข้มแข็ง