การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม รศ.ดร.พัชรี สิโรรส คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

หัวข้อการบรรยาย การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม (participatory governance) คืออะไร แตกต่างจากการที่หน่วยงานภาครัฐเปิดให้ ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม (public participation) อย่างไร ลักษณะสำคัญของการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม ระดับของการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม จะทำอย่างไร เมื่อหน่วยงานต้องการพัฒนาจากการบริหารราชการแบบมี ส่วนร่วมระดับโครงการมาเป็นการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมทั้ง องค์การ

ปัจจัยความสำเร็จและปัญหาอุปสรรคของการบริหารราชการ แบบมีส่วนร่วม ตัวอย่างการปรับเปลี่ยนมาสูหน่วยงานการบริหารราชการแบบมี ส่วนร่วม

การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม (participatory governance) คืออะไร การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมหมายถึงการที่หน่วยงานภาครัฐมีเป้าหมาย ต้องการให้ประชาชนโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ชุมชน หรือกลุ่มของชาวบ้าน ให้เข้า มาร่วมในการบริหารจัดการโครงการตั้งแต่เริ่มคิด ร่วมตัดสินใจ และร่วมดำเนิน นโยบายหรือโครงการ โดยหน่วยงานรัฐจะพยายามทุกวิถีทางในการพัฒนากลไก และสร้างความเข้มแข็งแก่ประชาชนกลุ่มดังกล่าว โดยทั่วไปแล้วประชาชนเหล่านี้ ในช่องทางปกติจะถูกมองว่า จะถูกมองว่าเป็นคนยากจน เป็นคนตัวเล็กตัวน้อย ไร้ อำนาจ ไม่มีหนทางจะได้เข้ามาร่วมในกระบวนการกำหนดนโยบายหรือดำเนิน นโยบายหรือโครงการใดๆ ของภาครัฐได้ แต่ในการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม ภาคประชาชนจะถูกมองว่า มีศักยภาพ มีภูมิปัญญาชาวบ้าน และสามารถนำความรู้ ของพวกเขามาช่วยแก้ปัญหาร่วมกับภาครัฐ โดยภาครัฐจะต้องมีส่วนช่วยสร้าง ความเข้มแข็งแก่ภาคประชาชน

ในบางสถานการณ์ เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาได้ดีและยั่งยืน ภาครัฐอาจ ต้องเชื้อเชิญให้ภาคอื่นๆ เช่น ธุรกิจที่เกี่ยวข้อง เข้ามาร่วมในการบริหาร ราชการแบบมีส่วนร่วม แต่เป้าหมายสำคัญยังคงอยู่ที่ภาคประชาชน

การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม (participatory governance) แตกต่างจาก การให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานของรัฐ (public participation) อย่างไร

การมีส่วนร่วมของประชาชนและการรับฟังความคิดเห็น ภาครัฐมักเปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม (public participation) ในระดับรับฟังความคิดเห็น (public consultation)

ระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานภาครัฐ ระดับการให้ข้อมูล (inform) ระดับการปรึกษาหารือและรับฟังความคิดเห็น (consult) ระดับการเข้าไปเกี่ยวข้อง (involve) ระดับการร่วมคิดร่วมทำ (collaborate) ระดับการเสริมอำนาจให้ประชาชน (empower)

ให้ข้อมูล ข่าวสาร inform เสริมอำนาจประชาชน empower รัฐเปิดให้การมีส่วนร่วมสูงขึ้น ร่วมมือ collaborate เกี่ยวข้อง involve รับฟังความคิดเห็น consult ให้ข้อมูล ข่าวสาร inform

ระดับการมีส่วนร่วม = ระดับที่ 4 ร่วมคิดร่วมทำ (collaborate) การให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในระดับรับฟังความคิดเห็น ระดับการมีส่วนร่วม = ระดับที่ 2 ปรึกษาหารือ/ รับ ฟังความคิดเห็น (consult) การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม ระดับการมีส่วนร่วม = ระดับที่ 4 ร่วมคิดร่วมทำ (collaborate)

การให้ประชาชนเข้ามาร่วม เปรียบเทียบการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม กับ การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม การให้ประชาชนเข้ามาร่วม เป็นการมีส่วนร่วมในลักษณะโครงการ (project-based pp) ไม่มีการปรับเปลี่ยนกระบวนการ ทำงานของหน่วยงาน ประชาชนมีบทบาทในการให้ public inputs อิทธิพลที่ประชาชนมีต่อภาครัฐต่ำ ความสัมพันธ์ขึ้นกับ project และ สิ้นสุดพร้อม project, contestation, politicization การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม เป็นหุ้นส่วนครบวงจร หน่วยงานมีการปรับกระบวนการ ทำงาน/โครงสร้าง/วัฒนธรรมการ ทำงาน/กฎระเบียบ/บุคลากร ประชาชนมีสถานะเป็นหุ้นส่วน เข้า มาร่วมในการจัดทำงบประมาณ โครงการ กิจกรรมต่างๆ ตั้งแต่ขั้นตอน ริเริ่ม ดำเนินงานและประเมินผล ประชาชนมีอิทธิพลสูง ความสัมพันธ์ใกล้ชิด มีการแลกเปลี่ยน ข้อมูล สร้างศักยภาพให้ภาคประชาชน

สรุปความแตกต่าง... การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม จึงเป็น การให้ประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมในทุกขั้นตอน คือ เป็นการมีส่วนร่วมอย่างจริงใจ (deep participation) เป็นการมีส่วนร่วมที่มีคุณภาพ (quality of participation) และเป็นการมีส่วนร่วมจากระดับล่าง (bottom- up participation) แตกต่างจากการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ที่มักพบ ปัญหาโครงสร้างแบบระบบราชการ ที่มีกฎระเบียบเคร่งครัด มีการดำเนิน นโยบาย การวางแผนจากข้างบน (top-down planning) นำไปสู่ การดำเนินนโยบายที่ล้มเหลว ขัดแย้ง

ทำไมต้องมีการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม ปัญหาเชิงนโยบายที่ยุ่งยาก ซับซ้อน ยากแก่การหาทางออก (‘wicked’ problems) ความไว้วางใจของประชาชนต่อหน่วยงานของรัฐที่ลดลงอย่างมาก นำไปสู่ ความขัดแย้งระหว่างภาครัฐกับประชาชนในการแก้ปัญหา การเรียกร้องของภาคประชาชนที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เพราะต้องการเข้ามามี บทบาทโดยตรงในการแก้ปัญหาที่กระทบวิถีชีวิตของพวกเขา โดยร่วมกับ ภาครัฐ ไม่ใช่แค่คอยรับการช่วยเหลือจากรัฐ (การเรียกร้องนี้เกิดขึ้นทั่วโลก ตามกระแสแนวคิด governance)

government และ governance government การปกครองประเทศ รัฐบาล การกำหนดนโยบายที่ ภาครัฐมีบทบาทโดดเด่น มีอำนาจในการตัดสินใจ และนำไปปฏิบัติเพื่อ ผลประโยชน์ของประเทศ โดยภาคประชาชนเป็นผู้รับประโยชน์ หรือเป็น ลูกค้าขององค์การ (customers) governance การจัดการปกครอง หมายถึงการกำหนดนโยบาย ที่ภาครัฐไม่ใช่เป็นผู้เดียวที่กำหนดนโยบาย แต่ภาครัฐจะเชิญชวนภาคต่างๆ ที่ไม่ใช่รัฐ ได้แก่ ภาคประชาชน NGOs ภาคธุรกิจ นักวิชาการ สื่อ เป็นต้น มาร่วมกำหนดนโยบาย แก้ปัญหาเชิงนโยบาย และร่วมดำเนินนโยบาย เป็น กระแสเกิดขึ้นทั่วโลก ตั้งแต่ทศวรรษ 1990s ที่ให้รัฐลดบทบาทลง และ ให้ภาคอื่นๆ เช่น ธุรกิจ มาร่วมในการลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ และภาคประชาชนมาร่วมในการแก้ปัญหาที่กระทบกับวิถีชีวิตของพวกเขา

ลักษณะการบริหารราชการ แบบมีส่วนร่วม หน่วยงานมีการปรับเปลี่ยนวิธีคิด และวิธีการทำงานกับภาคประชาชน มีกระบวนการสานเสวนา (deliberative process) เพื่อให้ ประชาชนเข้ามามีบทบาทโดยตรงผ่านกระบวนการสานเสวนาให้ เหตุผลในประเด็นปัญหาขณะนั้น มีการสร้างกลไกการติดต่อประสานงาน เพื่อแลกเปลี่ยนข้อมูล ข่าวสารกับภาคประชาชน ต้องมีกระบวนการเสริมสร้างความเข้มแข็งให้ภาคประชาชน (citizen empowerment) ได้แก่ เพิ่มความรู้/เพิ่มศักยภาพ ในการถกเถียง และการหาทางออกของปัญหา

-การสร้างกลไกการทำงานเพื่อประสานงาน แลกเปลี่ยนข้อมูล ต้องมีการปรับเปลี่ยนเชิงสถาบัน (institutional change) กล่าวคือ -สร้างกฎ กติกาการทำงานร่วมกันระหว่างภาคส่วนต่างๆ รัฐ เอกชน ประชาชน -การสร้างกลไกการทำงานเพื่อประสานงาน แลกเปลี่ยนข้อมูล -ข้อตกลงในการแบ่งงาน -การลงโทษ (sanctions) ถ้าไม่ทำตามกฎ กติกา เช่น ลดความ ช่วยเหลือ -การขยายผลการเรียนรู้

การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมระดับต่างๆย่อมมีองค์ประกอบต่างกัน ในการบริหารราชการส่วนกลาง และภูมิภาค การบริหารราชการแบบมีส่วน ร่วมอาจมีตัวแทนจากภาคที่เกี่ยวข้อง เช่น ภาคธุรกิจ ภาควิชาการ เข้า มาร่วมกับภาคประชาชน เพื่อร่วมกันแก้ปัญหา ในขณะที่ระดับท้องถิ่น มัก เป็นการทำงานระหว่างภาครัฐและภาคประชาชนระดับล่าง การทำงานจะมีลักษณะการประสานงานระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาค ประชาชน จะมีการแบ่งงานตามความถนัด ความสามารถ และศักยภาพของ แต่ละภาค เป้าหมายเพื่อร่วมกันในการแก้ไขปัญหาอย่างยั่งยืน

ถ้าหน่วยงานต้องการปรับมาเป็นองค์การการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม (participatory governance organization) หน่วยงานมีการปรับเปลี่ยน โครงสร้างองค์การ วิธีการปฏิบัติงาน วัฒนธรรมการทำงาน ออกกฎระเบียบ/นโยบาย สร้างบุคลากรด้านการมีส่วนร่วม

กรณีศึกษาของ (US)EPA ในการปรับตัวเพื่อการเป็น หน่วยงานที่มีการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม ลักษณะของหน่วยงาน- regulatory agency พบแรงกดดันให้ต้องยอมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม การปรับเปลี่ยนเพื่อไปสู่การเป็น participatory governance -จัดโครงสร้างองค์การใหม่ ช่วง 1970s-1980s จากการเป็น public office มาเป็น liaison -ตั้งหน่วยงาน Citizen Information Division -ตั้ง Office of Public Awareness

-ตั้ง External Offices -ตั้ง Intergovernmental Liaison -ตั้งหน่วยชาวเขา หน่วยป้องกันสุขภาพเด็ก -ออกกฎหมายรับรองการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม -พรบ.รักษาทรัพยากรและฟื้นฟู ปี 1986 มีการตั้งอนุญาโตตุลาการด้าน การจัดการกับของเสีย (waste) -โครงการ Superfund ให้ grants แก่ชุมชนเพื่อใช้จ่ายด้านการ ให้ความรู้แก่ชุมชนด้านกำจัด waste (empower ชุมชน) -สร้างนโยบาย Public Participation Policy (1981) -สร้างนโยบาย Public Involvement Policy- 2001

ปัจจัยความสำเร็จของ การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม การมีผู้นำที่เข้มแข็ง (strong leadership) มีความ มุ่งมั่นที่จะร่วมงานกับภาคประชาชน หน่วยงานรัฐพร้อมจะแบ่งปันอำนาจให้ภาคประชาชน สามารถสร้างวัฒนธรรมการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม ให้ฝังลึกลงในวัฒนธรรมการทำงานของหน่วยงาน (ไม่ เปลี่ยนตามผู้นำ) พร้อมจะสร้างภาระผูกพัน (commitment) กับการ บริหารราชการแบบมีส่วนร่วม (วิสัยทัศน์และพันธกิจของ หน่วยงานเพื่อสร้างความยั่งยืน

ข้อควรระวัง! มีการเปลี่ยนวิธีปฏิบัติแต่ไม่เปลี่ยนหลักการและวิธีคิด เน้นที่โครงสร้างมากเกินไป ภาพลวงตา การครอบงำของภาครัฐ ความขัดแย้งในพื้นที่ apathy and ignorance ***ไม่มีหนทางหรือวิธีการที่ดีที่สุดที่ใช้ได้กับทุกสังคม (ไม่มีสูตรสำเร็จ)***

ตรวจเช็คคุณภาพของการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม การตัดสินใจของโครงการที่จัดทำมีกระบวนการสานเสวนาในระดับการ ตัดสินใจโดยแท้จริงหรือไม่ (deliberative decision- making processes) การตัดสินใจดังกล่าว สามารถนำไปปฏิบัติจริงได้มากน้อยเพียงไร คุณภาพของกระบวนการสานเสวนา (domination vs. deliberation)