พันธกรณีการเจรจาต่อภายใต้ความตกลง TAFTA TNZCEP และ JTEPA: การเจรจาด้านการจัดซื้อโดยรัฐ

การจัดซื้อโดยรัฐ (Government Procurement) การจัดซื้อโดยรัฐเป็นตลาดที่มีกำลังซื้อมาก เพราะรัฐจำเป็นต้องใช้งบประมาณในการซื้อวัตถุดิบเพื่อผลิตสินค้าสาธารณะ เช่น การให้บริการทางการศึกษา ความมั่นคง เศรษฐกิจ สังคม สาธารณูปโภค สาธารณูปการ โครงสร้างพื้นฐาน สาธารณสุข ฯลฯ หากคิดเป็นสัดส่วนในประเทศพัฒนาแล้วการจัดซื้อจัดจ้างโดยรัฐคิดเป็นสัดส่วนประมาณร้อยละ 10-15 ของ GDP และประมาณร้อยละ 20 ในประเทศกำลังพัฒนา

มุมมองที่แตกต่าง ความโปร่งใส และการไม่เลือกปฏิบัติจะทำให้ รัฐสามารถเลือกซื้อสินค้าและบริการที่มีราคา ที่เหมาะสมและมีความคุ้มค่าในการใช้เงินที่สุด GP เป็นกลไกหนึ่งในการกระตุ้นเศรษฐกิจ และสนับสนุนภาคอุตสาหกรรมภายในประเทศ จึงต้องให้ความสำคัญกับผู้ผลิตภายในประเทศก่อน

การเจรจาระหว่างประเทศเรื่อง GP ภูมิภาค - APEC APEC Non-Binding Principles on Government Procurement relating to transparency, value for money, open and effective competition, fair dealing, accountability and due process, and non-discrimination APEC Transparency Standard for Government Procurement พหุภาคี - WTO Plurilateral GPA สมาชิก GPA 40 ประเทศ (รวมสมาชิกสหภาพยุโรป 27 ประเทศ): แคนาดา, สหภาพยุโรป (27 ประเทศ), ฮ่องกง, ไอซ์แลนด์, อิสราเอล, ญี่ปุ่น, เกาหลีใต้, ลิกซ์เตนสไตน์, เนเธอร์แลนด์และอารูบา, นอร์เวย์, สิงคโปร์, สวิตเซอร์แลนด์, ไต้หวัน และสหรัฐฯ ออสเตรเลียและนิวซีแลนด์มีสถานะเป็น Observers สาระสำคัญของ GPA มีขอบเขตครอบคลุมหน่วยงานภาครัฐทุกประเภท ทั้งหน่วยงานส่วนกลาง หน่วยงานส่วนท้องถิ่น และ รัฐวิสาหกิจ โดยครอบคลุมการจัดซื้อจัดจ้างสินค้าและบริการทุกประเภท รวมทั้ง งานก่อสร้าง แต่สามารถเจรจาทำข้อสงวน/ข้อยกเว้นได้ มีการกำหนดมูลค่า (threshold) ของการจัดซื้อโดยรัฐ มีการกำหนดวิธีการจัดซื้อโดยรัฐ 3 แบบ คือ (i) แบบเปิด (open Tendering Procedures) (ii) แบบคัดเลือกจากผู้ที่ผ่านคุณสมบัติ (Restricted Tendering Procedures/Selective Tendering Procedure) (iii) วิธีการประกวดราคาแบบจำกัด Limited Tendering Procedures การห้ามเลือกปฏิบัติ ต้องมีกระบวนการคัดค้าน (challenge) ความโปร่งใส กลไกระงับข้อพิพาท ทวิภาคี - FTAs

หลักการสากล Transparency Value for Money Open and Effective Competition Debriefing Accountability Due Process

แนวทางการเจรจาของไทย ความร่วมมือ/แลกเปลี่ยนข้อมูล ส่งเสริมให้มีความโปร่งใสในกระบวนการ ให้มีการเจรจาในประเด็นที่เห็นว่าจะมีประโยชน์ต่อประเทศไทย ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ไม่รวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ ข้อ 16 “การใช้พัสดุที่ผลิตในประเทศและกิจการของคนไทย” การกำหนดให้หน่วยงานราชการต้องจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์จากองค์การเภสัชกรรม การส่งเสริมที่ปรึกษาไทย โดยให้มีการขึ้นทะเบียนที่ปรึกษาไทยไว้กับกระทรวงการคลัง และกำหนดให้หน่วยงานราชการไทยจ้างที่ปรึกษาไทยเป็นหลัก (Lead Firm) วิธีการจัดซื้อ มี 6 วิธี คือ - วิธีตกลงราคา - วิธีสอบราคา - วิธีประกวดราคา - วิธีพิเศษ - วิธีกรณีพิเศษ - วิธีป ร ะ มูล ด้ว ย ร ะ บ บอิเล็กทรอนิกส์ กระบวนการคัดค้าน เรื่องความโปร่งใส

พันธกรณีปัจจุบันภายใต้ TAFTA, TNZCEP, JTEPA

ผลการศึกษากรณี TAFTA และ TNZCEP การเข้าเป็นสมาชิก GPA จะเป็นประโยชน์ที่สุดสำหรับประเทศไทยในระยะยาว การเจรจาในระดับทวิภาคีมีความซับซ้อนน้อยกว่า และจะสามารถสรุปผลได้เร็วกว่า การเจรจาในระดับทวิภาคีควรจะส่งเสริมซึ่งกันและกันกับแนวทางในการเข้าร่วม GPA และจะเป็นการเตรียมพื้นฐานสำหรับการปฏิรูปที่กว้างขึ้นในขั้นต่อไป HWL (Thailand) Limited and Hunton & Williams Moulis Legal, Australia ปี 2551 ตลาดออสเตรเลียและนิวซีแลนด์มีขนาดเล็กมากเมื่อเทียบกับตลาดภาครัฐทั่วโลก จึงนำมาสู่คำถามที่ว่าในท้ายที่สุดธุรกิจไทยจะได้รับประโยชน์สูงสุดจากการเข้าร่วม GPA

ผลการศึกษากรณี JTEPA ประโยชน์ของประเทศไทยที่จะได้รับจากการเปิดเสรีตามกรอบ JTEPA ไม่สูงนัก หากรัฐมีนโยบายเปิดเสรีตลาดจัดซื้อโดยรัฐ ในระยะยาว ควรมุ่งไปสู่การเปิดเสรีในกรอบ GPA ผลกระทบในด้านลบจากการเปิดเสรีต่อผู้ประกอบการไทยไม่น่าจะมากนัก ควรเปลี่ยนนโยบายจากการคุ้มครองผู้ประกอบการไทย เป็นการส่งเสริมผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม TDRI ปี 2551 การทำความตกลงการค้าเสรีของญี่ปุ่นกับประเทศต่างๆ มักจะไม่มีข้อกำหนดเรื่องภาษาที่ใช้ในการเผยแพร่ข้อมูลกฎระเบียบ และข่าวการเสนอราคา ข้อมูลข่าวสารเกือบทั้งหมดเป็นภาษาญี่ปุ่น ยกเว้นข้อมูลในเว็บไซต์ JETRO ซึ่งไม่มีรายละเอียดมากนัก

กรณี WTO และ ASEAN การเปิดเสรีภายใต้ GPA จะช่วยเพิ่มการแข่งขันในประเทศ ซึ่งทำให้รัฐได้ประโยชน์จากการประหยัดงบประมาณ แต่จะไม่ช่วยผู้ประกอบการไทยในการเข้าถึงตลาดตางประเทศได้มากนัก ผู้ประกอบการไทยมีประสบการณ์ในตลาดภาครัฐอาเซียน และน่าจะได้ประโยชน์สูงหากมีการเปิดเสรีการจัดซื้อโดยรัฐในกรอบอาเซียน ประโยชน์จากการเปิดเสรีจะเพิ่มขึ้น หากมีกฎเกณฑ์และกลไกในการเพิ่มระดับความโปร่งใสในการจัดซื้อโดยรัฐ ปี 2552 ศึกษา WTO มี 2 ฉบับ TDRI และ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปี 2554 TDRI ศึกษา AEC สิงคโปร์เป็นประเทศสมาชิกอาเซียนประเทศเดียวที่เป็นสมาชิกความตกลง GPA ของ WTO และมีการเปิดเสรีเรื่องการจัดซื้อโดยรัฐภายใต้ความตกลงการค้าเสรี เช่น สิงคโปร์-สหรัฐฯ FTA ประเทศสมาชิกอาเซียนอื่นส่วนใหญ่ ยังไม่พร้อมที่จะเปิดเสรีเรื่องการจัดซื้อโดยรัฐ เพราะติดปัญหาเรื่องนโยบายหรือกฎหมายภายในประเทศ เช่น - มาเลเซีย มีนโยบาย “ภูมิบุตรา” - อินโดนีเซียและพิลิปปินส์ก็มีหลักการที่มีลักษณะเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับผู้ประกอบการภายในประเทศรวมถึงธุรกิจ SMEs - กัมพูชา ลาว และพม่าขาดความพร้อมด้านงบประมาณและบุคลากร - กลุ่มประเทศที่มีการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นจะมีปัญหาที่รัฐบาลกลางไม่มีอำนาจควบคุมนโยบายของรัฐบาลท้องถิ่นได้ ทุกประเทศยกเว้นสิงคโปร์ยังมีปัญหาเรื่องการขาดความโปร่งใสในกระบวนการจัดซื้อโดยรัฐ เช่น การไม่มีการเผยแพร่กฎหมาย ระเบียบ เงื่อนไขที่เกี่ยวกับการจัดซื้อโดยรัฐที่เป็นภาษาอังกฤษ (เกือบทุกประเทศใช้ระบบ e-procurement และมีเวปไซต์ที่เผยแพร่ข้อมูลด้านการจัดซื้อโดยรัฐในภาษาท้องถิ่น ยกเว้น สิงคโปร์และฟิลิปปินส์) หรือการไม่มีกระบวนการในการเปิดโอกาสให้ร้องเรียนหรือโต้แย้งผลของการพิจารณาคัดเลือกโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐภายในประเทศที่เป็นอิสระ บางประเทศยังมีการให้ “แต้มต่อ” (local preference) กับบริษัทภายในประเทศ

ข้อดี/ข้อเสีย การปรับกระบวนการ GP เป็นประโยชน์โดยรวม ไม่ว่าจะมีการเจรจาหรือไม่ก็ตาม ผลประโยชน์เชิงรุกหากมีการเจรจา : ผู้ประกอบการไทยสนใจประมูลสินค้าหรือบริการกลุ่มใด สามารถแข่งกับต่างประเทศได้หรือไม่

Way Forward? พิจารณาอย่างรอบคอบ พิจารณาผลดีผลเสียของการทำความตกลงให้ชัดเจนและดำเนินการตามหลักการเปิดเสรีแบบค่อยเป็นค่อยไปตามที่กำหนดไว้ในความตกลง WTO ต้องพิจารณาถึงความพร้อม/ศักยภาพ/ความสามารถในการแข่งขัน ในการประกอบธุรกิจสาขาต่างๆ ของไทย และการแข่งขันในการจัดซื้อโดยรัฐในทุกระดับของไทยตั้งแต่การจัดซื้อจัดจ้างขนาดเล็กจนถึงการจัดซื้อจัดจ้างและการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ โดยต้องประเมินดูว่า หากมีการเปิดเสรีแล้วจะมีผลกระทบต่อผู้ประกอบการไทยทั้งรายใหญ่และรายย่อยในการรับสัญญาโครงการจากรัฐบาลหรือไม่อย่างไร โดยต้องคำนึงว่าหากมีการเปิดเสรีแล้วผู้ประกอบการไทยจะและต้องต่อสู้กับบริษัทข้ามชาติอย่างโปร่งใส ควรประเมินถึงผลดีที่รัฐบาลและประชาชนจะได้รับจากการเปิดเสรีการจัดซื้อจัดจ้างโดยรัฐในแง่ของการทำให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมและโปร่งใสในตลาดมากขึ้น ซึ่งจะทำให้รัฐบาลสามารถประหยัดงบประมาณอันจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนผู้เสียภาษี ประเมินเหตุผลความจำเป็นทางด้านนโยบายว่า ควรจะให้มีการเปิดเสรีการจัดซื้อจัดจ้างโดยรัฐเพื่อช่วยส่งเสริมการลงทุนในการพัฒนาอุตสาหกรรมหรือเทคโนโลยีในประเทศหรือการดำเนินการโครงสร้างพื้นฐาน หรือสนับสนุนอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ต้องพิจารณาถึงระดับความพร้อมของหน่วยงานภาครัฐที่เป็นผู้จัดซื้อจัดจ้าง (procuring entity) ที่จะต้องปฏิบัติตามขั้นตอนต่างๆ ที่เพิ่มมากขึ้นจากพันธกรณีตามความตกลง รวมทั้งการแก้ไขกฎหมายหรือกฎระเบียบ (หากมี) เพื่อให้รองรับพันธกรณีตามความตกลงด้วย ศึกษามาตรการเพื่อรองรับผลกระทบจากการเปิดเสรีการจัดซื้อโดยรัฐ โดยการสร้างภูมิคุ้มกันทางเศรษฐกิจเพื่อป้องกันผลกระทบที่จะมีต่อผู้ประกอบการไทยที่ยังไม่มีความพร้อม หรือไม่มีความเข้มแข็งพอที่จะสามารถแข่งขันกับบริษัทต่างชาติอันเนื่องมาจากการเปิดเสรีดังกล่าวได้

ขอขอบคุณ