การมีส่วนร่วมของชุมชนและประชาชน: แนวคิด และประสบการณ์วิจัย ดร. พีรธร บุณยรัตพันธุ์ อาจารย์ประจำคณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร รองผู้อำนวยการ สถาบันเพื่อสร้างความเข้มแข็งให้ชุมชน มหาวิทยาลัยนเรศวร

แนวคิดการมีส่วนร่วม

การมีส่วนร่วม (Participation) การสร้างคุณค่าให้กับผู้มีส่วนได้เสีย และผู้ที่เกี่ยวข้อง โดยเปลี่ยนแปลงจากการใช้อำนาจครอบ มาใช้อำนาจร่วมกัน ในการตัดสินใจ หรือดำเนินกิจการ หรือกิจกรรมต่างๆ เพื่อแสวงหาทางออก หรือขับเคลื่อนการณ์เหล่านั้นด้วยกัน ในลักษณะของภาคี หรือรู้สึกเป็นเจ้าของร่วม

คำสำคัญ (Key Words) Value + Stakeholder Power Over  Power With Decision Making + Performing Activity Collaboration + Drive Partner + Sense of Belonging

แนวคิดสำคัญที่เกี่ยวข้อง (Key Concept) การเสริมสร้างประชาธิปไตย (Democracy) การสร้างธรรมาภิบาล (Good Governance) การควบคุมการบริหารจัดการ (Controlling) นโยบายสาธารณะและการวางแผน (Public Policy and Planning) การเสริมสร้างความเข้มแข็งให้ชุมชน (Community Empowerment)

ประเด็นชวนคิด การมีส่วนร่วมจึงประกอบด้วยอย่างน้อย 2 ฝ่าย “ผู้มีส่วน” และ “ผู้ร่วม” Key Actor & Co Actor Power Over VS Power With “ผู้มีส่วน” คือใคร ? ทำอย่างไรให้เขาเปิดโอกาสให้ผู้อื่นเข้าร่วมในกิจกรรม ? “ผู้ร่วม” คือใคร ? ทำอย่างไรให้เขาเข้ามามีส่วนในกิจกรรมต่างๆ ?

ความคาดหวังจากการมีส่วนร่วม ประชาชนและชุมชนเป็นอิสระ ลดการพึ่งพิงและสามารถดูแลตนเองได้ ประชาชนและชุมชนมีโอกาสที่จะได้ใช้และพัฒนาความสามารถของตนเอง เป็นการระดมทรัพยากรที่ต่างคนต่างถือครองมาใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด สร้างความรู้สึกเป็นเจ้าของ ทำให้การพัฒนามีความมั่นคงถาวรและต่อเนื่อง สร้างความรับผิดชอบ และแสดงถึงอำนาจในการตัดสินใจเลือกที่มีอยู่ใน ตนเอง เป็นการเสริมสร้างความเข้มแข็งให้ชุมชนและประชาชน

องค์ประกอบของการมีส่วนร่วม มีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจน สิ่งที่ต้องการจากการมีส่วนร่วมคืออะไร ? มีกลุ่มเป้าหมายที่แน่นอน ผู้ที่ต้องเข้ามามีส่วนร่วมคือใคร ? มีรูปแบบกิจกรรมที่ครอบคลุม จะดำเนินการให้เกิดการมีส่วนร่วมด้วยวิธีการอย่างไร ? มีความจำเป็นที่เด่นชัด เหตุผลความจำเป็นที่ต้องอาศัยการมีส่วนร่วมคืออะไร ?

รูปแบบของการมีส่วนร่วม การมีส่วนร่วมแบบเป็นไปเอง - เกิดจากการ รวมตัวกันโดยสมัครใจ หรือรวมกลุ่มกันเอง โดยไม่ได้รับการ สนับสนุนจากภายนอก การมีส่วนร่วมแบบชักนำ - เกิดจากการที่ผู้มีอำนาจ ชี้นำ หรือสนับสนุน ผลักดันให้ผู้เกี่ยวข้องเข้ามามีโอกาส และ บทบาท การมีส่วนร่วมแบบบังคับ – เกิดจาการที่ผู้มีอำนาจ จัดการ และดึงผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเข้ามาจัดวาง และแสดงบทบาท อย่างไม่เต็มใจ

เงื่อนไขของการมีส่วนร่วม ต้องมีอิสรภาพที่จะมีส่วนร่วม (freedom to participation) ต้องสามารถที่จะมีส่วนร่วม (ability to participation) ต้องเต็มใจที่จะมีส่วนร่วม (willingness to participation) ต้องอยู่บนพื้นฐานความเสมอภาค (fairness to participation)

การมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) การเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้มีส่วนได้เสีย เข้ามาเกี่ยวข้องในการตัดสินใจและ รวมทั้งการดำเนินกิจกรรมส่วนรวม ตามสิทธิของการเป็นพลเมือง ในฐานะหุ้นส่วนของการพัฒนา

ระดับของการมีส่วนร่วมของประชาชน ระดับการมอบอำนาจ (to empower) ระดับการร่วมมือ (to collaborate) ระดับการเข้าไปเกี่ยวข้อง (to involve) ระดับการให้คำปรึกษาหารือ (to consult) ระดับการให้ข้อมูลข่าวสาร (to inform) 5 4 3 2 1

การมีส่วนร่วมของชุมชน (Community Participation) การที่สมาชิกของชุมชน หรือกลุ่มคนที่พำนักและมีวิถีชีวิตใน ถิ่นหนึ่ง เข้ามาร่วมมือ ร่วมใจ และร่วมทุนกันโดยสมัครใจ ในการตัดสินใจและขับเคลื่อนกิจกรรม ที่เกี่ยวข้องกับตนและถิ่นที่อยู่หรือชุมชนของตน เพื่อการบรรลุผล และได้รับการสนองประโยชน์ร่วมกัน

ขั้นตอนการมีส่วนร่วมของชุมชน ร่วมคิดวิเคราะห์ ร่วมวางแผน ร่วมตัดสินใจ ร่วมลงทรัพยากร ร่วมดำเนินการ ร่วมรับผลการดำเนินงาน ร่วมแลกเปลี่ยนเรียนรู้ ร่วมติดตามประเมินผล ร่วมธำรงรักษาให้ยั่งยืน คิด P-Plan ทำ D-Do ทวน C-Check A-Act

ตัวอย่างเทคนิคการสร้างการมีส่วนร่วม เสนอเอกสาร Position Papers รายงานสรุป Written Briefs สำรวจความเห็น Opinion Surveys เปิดเวทีอภิปราย Discussion Forums ประชาพิจารณ์ Public Hearing ประชุมปฏิบัติการ Workshop ใช้กลุ่มงาน Task Groups คณะกรรมการที่ปรึกษา Advisory Committees กระบวนการร่วมมือ Joint Processes เพิ่มความคาดหวัง เพิ่มการยอมรับ

ตัวอย่างประสบการณ์วิจัย ด้านการมีส่วนร่วมของชุมชนและประชาชน

ดร. พีรธร บุณยรัตพันธุ์ ภาวะเสพติด และภาวะปฏิเสธ นโยบายกระตุ้นการพัฒนา ที่เน้นการอุดหนุนเงินสู่ชุมชน : สองขั้วปรากฏการณ์ชุมชนไทย จากประสบการณ์วิจัยในระดับชุมชน ดร. พีรธร บุณยรัตพันธุ์ มหาวิทยาลัยนเรศวร 17

บทนำ : การทับซ้อนกันของปรากฏการณ์ในต่างเวลา อดีตเมื่อนานมาแล้ว “คึกฤทธิ์เป็นคนคิดลึก กลางคืนดื่นดึก นั่งนึกนอนคิด คิดช่วยคนยากคนจน ให้สภาตำบลสร้างถนนเชื่อมติด พวกเราก็ไปรับจ้าง พวกเราก็ไปรับจ้าง ขุดคลอง สร้างทาง เอาสตางค์คึกฤทธิ์...” (คึกลิด-คิดลึก : เพลิน พรหมแดน) ปัจจุบันเมื่อเร็วๆ นี้ “เชิญสิ เชิญมา เชิญเอาปัญญา มาแลกเงินรัฐไป…” (โฆษณาชุมชนพอเพียง) 18

บทนำ: คำถามที่ต้องการคำตอบ นโยบายกระตุ้นการพัฒนาที่เน้นการอุดหนุนเงินสู่ชุมชน ถูก ใช้ในประเทศไทยมานาน แต่ผลที่เกิดขึ้นกลับไม่เป็นไปอย่าง ที่คาดหวัง ดังนั้นจึงต้องหันกลับมาทบทวนถึงปรากฏการณ์ดังกล่าว ? นโยบายในลักษณะดังกล่าวหยั่งรากลึกในกระบวนการ พัฒนาประเทศมากน้อยเพียงใด ? นโยบายในลักษณะดังกล่าวก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง และผลกระทบต่อชุมชนอย่างไรบ้าง 19

ปรากฏการณ์นโยบายกระตุ้นการพัฒนา ที่เน้นการอุดหนุนเงินสู่ชุมชน การจัดวางนโยบาย และนำนโยบายไปปฏิบัติ เพื่อสอดแทรกการเปลี่ยนแปลงโดยอัดฉีดเงินทุน จากภายนอกเข้าสู่ชุมชน เพื่อเร่งกระบวนการพัฒนา (Accelerated) ให้ ขับเคลื่อนหรือดำเนินไปด้วยความรวดเร็วยิ่งขึ้น โดยนโยบายดังกล่าวสามารถสร้างผลประโยชน์ให้แก่ ทั้งผู้รับผลจากนโยบาย และผู้กำหนดนโยบายไป พร้อมๆ กัน 20

การเปลี่ยนสภาพของนโยบาย จากเงินผันสู่ชุมชนพอเพียง โครงการเงินผัน โครงการการสร้างงานในชนบท โครงการการสร้างงานในฤดูแล้ง โครงการมิยาซาว่า แพลน โครงการพัฒนาศักยภาพของหมู่บ้าน/ชุมชน หรือเอสเอ็มแอล (SML) ยุทธศาสตร์อยู่ดีมีสุข โครงการพัฒนาหมู่บ้าน/ชุมชนตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง หรือ พพพ. โครงการพัฒนาศักยภาพหมู่บ้าน/ชุมชน (SML) ตามแนวปรัชญา เศรษฐกิจพอเพียง โครงการเศรษฐกิจพอเพียงเพื่อยกระดับชุมชน หรือ ชุมชนพอเพียง 21

ข้อสังเกตและนัยจากการทบทวนปรากฏการณ์: ความเหมือนและความต่างของวิธีคิดและวิธีทำ ความคล้ายคลึง คือ ส่งผ่านงบประมาณไปสู่ชุมชนให้ตรง หรือใกล้มือเพื่อเชื่อมโยง รัฐบาลกับชุมชน แสดงถึงเจตนารมณ์การแก้ไขปัญหาและการพัฒนาในระดับ รากหญ้า ความแตกต่าง คือ เปลี่ยนแปลงจากอุดหนุนเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงระดับ บุคคล เป็นการใช้เงินอุดหนุนเพื่อพัฒนาชุมชน ชุมชนให้เป็นรากฐานการเปลี่ยนแปลงคุณภาพชีวิต 22

ข้อสังเกตและนัยจากการทบทวนปรากฏการณ์: แนวความคิดดี แต่ท่าทีมีปัญหา นับตั้งแต่โครงการเอสเอ็มแอล จนถึง โครงการชุมชนพอเพียง เป็นนโยบายประชานิยม ทำให้ชุมชนยึดติดกับเจ้าของนโยบาย และถูกลดทอนการพึ่งตนเองลง ต้องพึ่งพาการอุปถัมภ์ ทรัพยากรจากภายนอกชุมชน ซึ่งนำไปสู่ “ภาวะเสพติด นโยบาย” มีการใช้เครื่องมือการตลาด คือ การสร้างแบรนด์ (Branding & Rebranding) เพื่อกระตุ้นการตอบรับนโยบาย และทำให้เกิด ความต้องการเทียม (Pseudo Demand) ให้กับชุมชนมากเกิน พอดี นำไปสู่ “ภาวะปฏิเสธนโยบายได้” 23

สองขั้วปรากฏการณ์ชุมชนไทย: การเติมเต็มข้อสังเกตจากประสบการณ์วิจัยระดับชุมชน การถอดบทเรียน จากประสบการณ์ในการวิจัย 4 เรื่อง การศึกษาผลลัพธ์และผลกระทบจากการดำเนินงานโครงการพัฒนา ศักยภาพของหมู่บ้าน/ชุมชน (SML) (2548) การศึกษาการปรับบทบาทของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อการพัฒนา หมู่บ้าน/ ชุมชนตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง (2550) การวิจัยและประเมินผลการดำเนินงานตามยุทธศาสตร์อยู่ดีมีสุข ระดับจังหวัด อำเภอโนนสูงจังหวัด นครราชสีมา (2551) การศึกษารูปแบบของความสำเร็จ “Best Practice Model” ในการ บริหารจัดการหมู่บ้าน/ชุมชน ตามโครงการพัฒนาศักยภาพหมู่บ้าน/ ชุมชน (SML) ตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง (2552) 24

ภาวะเสพติดนโยบาย: ความอ่อนแอและอ่อนไหวของชุมชน ภาวะเสพติดนโยบาย: ความอ่อนแอและอ่อนไหวของชุมชน ลักษณะอาการ เกิดขึ้นกับชุมชนที่ประสบปัญหา หรือมีความต้องการ เปลี่ยนแปลง มีปัญหาสะสมมาเป็นเวลานาน และมีความ ต้องการที่ยังไม่ได้รับการตอบสนอง ชุมชนจึงไวในการเปิดรับ และตอบสนองนโยบายอย่างไม่มีเงื่อนไข เมื่อชุมชนดำเนินโครงการตามนโยบายแล้วจะเกิดความรู้สึกพึง ใจ และอิ่มเอมกับนโยบายที่ได้รับ ต้องการให้มีการสนับสนุนหรืออุดหนุนงบประมาณจากรัฐบาล ในการดำเนินนโยบายดังกล่าวเพิ่มมากยิ่งขึ้น 25

ภาวะเสพติดนโยบาย: ความอ่อนแอและอ่อนไหวของชุมชน ภาวะเสพติดนโยบาย: ความอ่อนแอและอ่อนไหวของชุมชน สาเหตุของอาการ “ชุมชนอ่อนแอ” ไม่สามารถขับเคลื่อนการพัฒนาโดยใช้ทรัพยากร และความร่วมมือจากสมาชิกจากภายในชุมชนได้ รัฐบาลที่มีความเข้มแข็ง ต้องการเข้าไปมีส่วนในทุกภารกิจ และทุก พื้นที่ โดยการกำหนดนโยบายจากบนลงล่าง (Top-Down) ซึ่งกลไก ของรัฐมักแสดงบทบาท “คุณพ่อรู้ดี” ทำให้ประชาชนมีบทบาทเป็น “คุณลูกจำเป็น” ที่ต้องพึ่งพา รอคอยรับการอุปถัมภ์จากรัฐ การใช้เงินเป็นปัจจัยหลัก นำการพัฒนา ซ้ำๆ ทำให้ประชาชนใน ชุมชนฝังใจ และคิดถึงความพึงใจที่เกิดจากผลของการดำเนิน โครงการตามนโยบาย และเพิ่มทวีเป็น “ความกระหายไม่รู้ดับ” 26

ภาวะเสพติดนโยบาย: ความอ่อนแอและอ่อนไหวของชุมชน ภาวะเสพติดนโยบาย: ความอ่อนแอและอ่อนไหวของชุมชน ผลของอาการ ชุมชนอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลง ไม่สามารถพึ่งพาตนเองได้ รอคอยการสนับสนุนทรัพยากรจากภายนอก เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาชุมชนให้เข้มแข็งตามแนว ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง 27

ภาวะปฏิเสธนโยบาย: ความเข้มแข็งของชุมชนที่เลือกได้ ภาวะปฏิเสธนโยบาย: ความเข้มแข็งของชุมชนที่เลือกได้ ลักษณะอาการ ชุมชนไม่สนใจ ไม่ตอบรับ และไม่ต้องการเข้าร่วมดำเนินโครงการตามนโยบาย สาเหตุของอาการ ชุมชนมีแนวทางการพัฒนาเป็นของตนเอง มีศักยภาพที่สามารถระดมความร่วมมือ และ ทรัพยากรจากสมาชิกของชุมชนได้ ซึ่งเกิดจากการมีการมีผู้นำชุมชนที่เป็นปราชญ์ มี ความสามารถ และสร้างศรัทธานำพาชุมชนได้ ชุมชนที่อุดมไปด้วยสินทรัพย์ทั้งที่มองเห็น (Tangible Asset) และสินทรัพย์ที่มองไม่เห็น (Intangible Asset) ซึ่งถือเป็นทุนสาธารณะ (Public Capital) ที่สำคัญในการขับเคลื่อนชุมชน ระบบความสัมพันธ์ของคนในชุมชนที่นำไปสู่ความร่วมมือกันคนในชุมชน ซึ่งอาจอยู่ในรูปแบบ ของกลุ่มและเครือข่าย ผลของอาการ ชุมชนพึ่งพาตนเองได้ ไม่มีความจำเป็นที่จะรับการอุดหนุนเงิน หรือสนับสนุนจาก ภายนอกชุมชน 28

ภาวะปฏิเสธนโยบาย: ความสั่นคลอนของชุมชนที่ไม่ได้ตั้งใจ ภาวะปฏิเสธนโยบาย: ความสั่นคลอนของชุมชนที่ไม่ได้ตั้งใจ ลักษณะอาการ เกิดขึ้นกับชุมชนที่เสพนโยบาย หรือดำเนินโครงการตามนโยบายแล้วได้รับ ผลกระทบอย่างรุนแรงจากนโยบาย จึงไม่ต้องการนโยบายลักษณะเดิมอีก สาเหตุของอาการ ชุมชนให้ความสนใจกับการพึ่งพาทรัพยากรจากภายนอกมากกว่าการพึ่งพาตนเอง และเข้าร่วม โครงการตามนโยบายโดยขาดความรู้ ความเข้าใจ ชุมชนดำเนินโครงการตามนโยบายโดยขาดการวางแผน และขาดทักษะในการจัดการที่คำนึงถึง ผลสำเร็จของงาน ภายใต้ทรัพยากรที่จำกัด ชุมชนดำเนินโครงการตามนโยบายโดยมีความร่วมมือจากสมาชิกแบบเทียม และนำไปสู่การ ขัดแย้งอย่างรุนแรงระหว่างสมาชิกในชุมชน ผลของอาการ ชุมชนเกิดการเรียนรู้ ไม่ต้องการให้มีการดำเนินโครงการตามนโยบายในลักษณะ เช่นนี้อีก เพราะเล็งเห็นถึงปัญหาจากการพึ่งพาปัจจัยภายนอก และหันมาให้ความสำคัญกับ ปัจจัยภายในชุมชนยิ่งขึ้น 29

บทส่งท้าย: ข้อคิดจากการวิเคราะห์ปรากฏการณ์ บทส่งท้าย: ข้อคิดจากการวิเคราะห์ปรากฏการณ์ นโยบายเป็นเพียง “เครื่องมือของรัฐ” (State Instrument) ในการขับเคลื่อนภารกิจ ให้บรรลุตามเจตนารมณ์ (State Philosophy) ดังนั้นเครื่องมือจึงต้องนำไปใช้ (Implement) และควบคุมการใช้ (Control) อย่าง รอบคอบโดย “ผู้ใช้” กับ “ผู้มีส่วนได้เสีย” จากเครื่องมือนั้น ผู้รับผลจากนโยบาย ต้องแสดงบทบาทเป็น “หุ้นส่วนสำคัญในการพัฒนา” โดย ตัดสินใจเลือกที่จะรับนโยบาย หรือปฏิเสธนโยบายบนพื้นฐานของเหตุผล พร้อมตอบรับนโยบาย โดยเป็นผู้ร่วมทุน (Matching Fund) ทำงานกับรัฐในชุมชน พร้อมปฏิเสธนโยบาย โดยสามารถเป็นผู้ระดมทุนร่วมกันเองภายในชุมชน ปัจจัยสำคัญในการขับเคลื่อนนโยบาย คือ “ความพอเพียงบนพื้นฐานการมีส่วน ร่วม” และ “การสร้างกระบวนเรียนรู้ร่วมกัน” ระหว่างผู้ใช้นโยบายและผู้รับผล นโยบาย 30