Financing Social Protections: Fiscal Space Analysis Somchai Jitsuchon Thailand Development Research Institute

เนื้อหา แนวคิดการวิเคราะห์ Fiscal Space การปรับใช้ทฤษฎีด้าน เศรษฐศาสตร์มหภาค การจัดทำแบบจำลอง แหล่งข้อมูล เครื่องมือวิเคราะห์ ตัวอย่างการวิเคราะห์กรณี ประเทศไทย การใช้งานแบบจำลอง การรายงานผล การวิเคราะห์ผล

Fiscal Space นิยาม Why/When? “Room in a government’s budget that allows it to provide resources for a desired purpose without jeopardizing the sustainability of its financial position or the stability of the economy” (Peter Heller, 2005) Why/When? วิเคราะห์ Fiscal Space เมื่อรัฐบาลต้องเพิ่มการใช้จ่ายที่มีความจำเป็นและมีลักษณะถาวร ลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ลงทุนระบบสวัสดิการสังคม

Fiscal Space How? โดยทั่วไปต้องดูทั้งด้านรายได้และรายจ่ายภาครัฐ รายได้ ภาษี ไม่ใช่ภาษี รายจ่าย รายจ่าย ‘ประจำ’ (ปรับเปลี่ยนได้ยาก) รายจ่ายลงทุน (ปรับเปลี่ยนได้บ้าง) รายจ่ายบริหารหนี้ เช่น ดอกเบี้ย เงินต้น (บริหารได้ระดับหนึ่ง)

ภาคการคลังของไทย

การคลังของไทยมีปัญหาเชิงโครงสร้าง โดยเฉพาะด้านการหารายได้ การคลังของไทยมีปัญหาเชิงโครงสร้าง โดยเฉพาะด้านการหารายได้ สัดส่วนรายได้ภาษีต่อ GDP และรายได้ต่อหัวของประชากรไทย ปี 2535 - 2552 ที่มา: สุรจิตและคณะ (2553), รูปที่ 1 งานวิจัยธนาคารโลกระบุศักยภาพในการเสียภาษีของเศรษฐกิจไทยอยู่ที่ร้อยละ 21 ของ GDP

มีความเสี่ยงของความยั่งยืนทางการคลังสูง ประมาณการหนี้สาธารณะต่อ GDP กรณี Growth = 4.5% ต่อปี (กรณีฐาน) และ 3.5 ต่อปี (กรณีต่ำ) โดยยังไม่รวมความต้องการลงทุนระยะยาว 3.5%ของ GDP) และค่าใช้จ่ายส่วนเพิ่มระบบสวัสดิการ ที่มา: สุรจิตและคณะ (2553)

การวิเคราะห์รายได้ภาครัฐ โดยปกติ รายได้รัฐบาลขึ้นกับ ระดับรายได้ประเทศ ทั้งในรูป Nominal GDP และ/หรือ Real GDP ระดับการกระจายรายได้ (มีผลต่อขนาดฐานภาษี) ขนาดของ formal sector (มีผลต่อขนาดฐานภาษี) นโยบายภาษี (การขยายฐานภาษี การบังคับใช้กฏหมายภาษี การเก็บภาษีประเภทใหม่ การปรับเปลี่ยนอัตราภาษี) ตัวแปรอื่น ๆ

โครงสร้างภาษีของไทย สัดส่วนภาษีต่อรายได้ประชาชาติของไทยยัง ค่อนข้างต่ำ แม้กระทั่งเมื่อเทียบกับประเทศกำลัง พัฒนาในเอเชียด้วยกัน พึ่งพิงภาษีทางอ้อมมากกว่าภาษีทางตรง แม้สัดส่วนภาษีทางอ้อมมีแนวโน้มลดลง แต่ภาษี ทางตรงไม่เพิ่มมาก ภาษีนิติบุคคลมีสัดส่วนสูงในภาษีทางตรง (มากกว่าภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาประมาณ 2 เท่าตัวใน ภาวะปกติ) ภาษีมูลค่าเพิ่มมีสัดส่วนสูงขึ้น (ในภาษีทางอ้อม) อย่างรวดเร็วในระยะหลัง

ภาพรวมโครงสร้างภาษี (% GDP)

โครงสร้างภาษีทางตรง (% GDP)

โครงสร้างภาษีทางอ้อม (% GDP)

การวิเคราะห์ฐานภาษี ฐานภาษี คือ มูลค่าของกิจกรรมหรือมูลค่าทาง เศรษฐกิจที่ใช้เป็นเกณฑ์ในการจัดเก็บภาษี โดยทั่วไป ประกอบด้วย 1. ฐานภาษีด้านรายได้ (Income Base) 2. ฐานภาษีด้านการบริโภค (Consumption Base) 3. ฐานภาษีการค้าระหว่างประเทศ (Trade Base) 4. ฐานภาษีความมั่งคั่ง (Wealth Base) 5. ฐานภาษีอื่นๆ

เปรียบเทียบขนาดฐานภาษี

Government Revenue Forecasting (3) Tax Reform Scenario   Tax Reform Stringent Moderate Minimal VAT (12.5%) ¨ VAT (10%) PIT Tax Base Expansion CIT (educed tax rate, to 20%) BOI (priviledge reduction) ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง Capital Gain Tax (stock) Windfall Tax More/Higher Excise Tax ภาษีมรดก

รายจ่ายภาครัฐ การรายจ่ายประจำในระยะยาว น่าจะขึ้นกับ ขนาดของรัฐบาล (จำนวนข้าราชการ/พนักงานรัฐ) ทั้งส่วนกลางและท้องถิ่น ภารกิจรัฐบาล (อาจ interact กับ fiscal space) ตามรัฐธรรมนูญ (แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ) โครงสร้างประชากร รายจ่ายไม่ประจำ (ลงทุน/ประชา นิยม) Fiscal Space ภาคการเมือง

ตัวอย่างแนวทางสร้างความยั่งยืนทางการคลังภายใต้การปฏิรูปภาษีและจัดระบบสวัสดิการ Sustainability Benchmark “หากเศรษฐกิจขยายตัว 4.5% เงินเฟ้อ 2.5% และรัฐบาลขาดดุลเฉลี่ย 3% ของ nominal GDP แล้ว ระดับหนี้สาธารณะจะคงที่ไม่เกิน 50% GDP” ตัวอย่างแนวปฏิบัติ จัดทำงบประมาณภายใต้โครงสร้างภาษีปัจจุบัน เพื่อลดการขาดดุลเชิงโครงสร้างเหลือจาก -4% ให้เหลือไม่เกิน -2% GDP ปฏิรูปโครงสร้างภาษีให้มีรายได้เพิ่ม 3% GDP ภายใน 10 ปี จัดสวัสดิการส่วนเพิ่ม (ชุดสวัสดิการ 3) ใช้เงิน 2.5% GDP ลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นลง 1% GDP [(3)+(4) เท่ากับภาระสุทธิของชุดสวัสดิการ 4 = 1.5% GDP] รัฐบาลลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเศรษฐกิจ 2.5% GDP และให้เอกชนลงทุนผ่าน PPP อีก 1% GDP ดำเนินนโยบายส่งเสริม Growth อื่น ๆ เพื่อให้เศรษฐกิจขยายตัวไม่น้อยกว่า 4.5% ผลคือการขาดดุลรัฐบาลจะเป็น -2+3-2.5+1-2.5 = -3% GDP หนี้สาธารณะคงที่ไม่เกิน 50% GDP หากมีการเร่งดำเนินการ PPP จะช่วยให้บรรลุความยั่งยืนง่ายขึ้น

เศรษฐกิจมหภาค

การคาดการณ์เศรษฐกิจมหภาค Macroeconomic Projections กรอบเวลาในการศึกษา: พยากรณ์ 20 ปี คือปี 2011-2030 เชื่อมโยงกับแนวคิดการพัฒนาเศรษฐกิจระยะยาว มี 3 scenarios Past-Path ‘Potential Output’ Approach (this is ‘business-as-usual’ projection), or Base Case (PO) Structural Changes to overcome Middle-Income Country Trap, or High Case (MIT) Suffered from ‘Institutional Weakness’, or Low Case (SW)

Past-Path Potential Output วิธีการคือ ทำการ review literature ด้าน potential output ซึ่งกำหนดระดับรายได้ของ ไทยในอนาคตโดยใช้แบบแผนในอดีต มีข้อดีคือ อิงกับงานวิจัยที่มีทฤษฎีรองรับ มี sound methodology ข้อเสียคือ ขึ้นกับเหตุการณ์ในอดีตมาก เกินไป ในขณะที่ประเทศไทยน่าจะอยู่ ในช่วงหักเห (turning point) ไม่ในทางขึ้น (up) ก็ลง (down) เป็นการ apply ผลการวิจัยที่มีอยู่แล้ว ไม่ได้ทำใหม่ (ไม่มีเวลา) แต่อาจทำ consistency check งานวิจัย ด้านนี้หลายชิ้น และทำ simple extrapolation ไปในอนาคต

Overcome Middle Income Trap เป็นกรณีที่ไทยสามารถหลบพ้น ‘กับ ดักประเทศรายได้ปานกลาง’ โดย มีการ ‘ปฏิรูป’ (reforms) ใน การศึกษา นวตกรรม การลดความเหลื่อมล้ำ ฯลฯ ทำให้เศรษฐกิจสามารถขยายตัวได้ สูงต่อเนื่องในระยะ 20 ปีข้างหน้า และ approach การเป็นประเทศ รายได้สูง

Overcome Middle Income Trap (2) วิธีการศึกษา ใช้ Growth Pattern ของประเทศที่ไม่เคยตกอยู่ในกับดักประเทศรายได้ปานกลาง เช่นญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ โดยทำการ context matching เพื่อให้สามารถกำหนดช่วงเวลา (time period) ที่ระดับการพัฒนาของประเทศเหล่านั้นตรงกับไทยในปัจจุบัน Context Matching จะทำในตัวแปรเหล่านี้ GDP/NI level and per capita Education level (general and some specific aspects) ของ labor/population ระดับนวตกรรม R&D อัตราการค้าระหว่างประเทศ (เพื่อ match ผลจากโลกาภิวัฒน์) โครงสร้างพื้นฐาน คุณภาพสถาบันหลักของประเทศ (ภาครัฐ ธุรกิจเอกชน การเมือง ฯลฯ) อื่น ๆ

Middle-Income Trap (MIT) Source: China 2030, World Bank

Institutional Weakness เป็นกรณีที่ไทยติดหล่มความอ่อนแอ ในการบริหารจัดการเศรษฐกิจ เนื่องจากความอ่อนแอของสถาบัน หลักของชาติ เช่น ภาครัฐไม่เข้มแข็ง ขาดบุคลากรที่มีคุณภาพและมองการณ์ไกล การเมืองตกอยู่ในวังวนความขัดแย้งทั้งในระดับอุดมการณ์และตัวบุคคล นักการเมืองขาดวิสัยทัศน์ ภาคเอกชนบางส่วนแม้พยายามเข้ามาร่วมพัฒนาประเทศ แต่ระดับการมีส่วนร่วมยังน้อยและเบี้ยหัวแตก กรณีนี้เศรษฐกิจไทยอาจขยายตัวช้า ไปเรื่อย ๆ ในระยะ 10 ปีข้างหน้า จากนั้น (หวังว่า) อาจปรับตัวดีขึ้น

การ Projection ตัวแปรมหภาคอื่น อัตราเงินเฟ้อ โดยทั่วไปขึ้นอยู่กับระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตามน่าจะอยู่ในกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อที่กำหนดโดยธนาคารแห่งประเทศไทย (0.5-3.0%) จะใช้ค่าพารามิเตอร์ในแบบจำลองของ ธปท. เพื่อเชื่อม economic growth ในงานวิจัยนี้กับอัตราเงินเฟ้อ

การ Projection ตัวแปรมหภาคอื่น ค่าจ้าง สร้างสมการค่าจ้างเฉลี่ย (average wage) ที่ขึ้นกับตัวแปรที่น่าจะเกี่ยวข้อง เช่น ค่าจ้างขั้นต่ำเฉลี่ยหรือตัวแปรตัวแทนค่าจ้าง (proxy of MW) ระดับการศึกษาเฉลี่ยของ Labor Force อัตราความเป็นเมือง GDP

Government Revenue Projections โครงร่างแบบจำลอง Macro Projections Government Revenue Projections Potential Output Structural Reforms Education 3 GDP Projections 3 Revenue Projections Education Innovation Institutional Quality Etc. Tax Reforms, Formal/Informal Inequality

สรุป ความยั่งยืนทางการคลัง (การเงิน) วิเคราะห์ได้ใน 2 มิติ ความยั่งยืนทางการคลัง (การเงิน) วิเคราะห์ได้ใน 2 มิติ Societal (financial) Sustainability: สังคมโดยรวมรับภาระได้หรือไม่ Fiscal Sustainability: รัฐรับภาระได้หรือไม่ Societal Financial Sustainability โดยรวมขึ้นกับระดับรายได้ประเทศ (GNP) แต่ต้องมีการ match financing ให้เหมาะสม Fiscal Sustainability/Fiscal Space ขึ้นกับ รายได้รัฐบาลโดยรวม (ขึ้นกับ GDP/Tax Reform) รายจ่ายประจำ (รวมรายจ่ายสวัสดิการ) รายจ่ายลงทุนด้านเศรษฐกิจ เช่น physical infrastructures ต่าง ๆ รายจ่ายเพื่อรับมือวิกฤติ เช่นน้ำท่วม

แบบจำลอง

แบบจำลอง Government Revenue Forecasting มี 3 Scenarios เช่นเดียวกับ Macro Projections High Revenue (high GDP, stringent tax reform) Medium Revenue (medium GDP, moderate tax reform) Low Revenue (low GDP, minimal tax reform) อาจพิจารณากรณี Cross ระหว่าง GDP กับ Tax Reform อื่น เช่น High GDP but moderate tax reform Medium GDP with stringent tax reform

แหล่งข้อมูล สำนักงานคณะกรรมการเศรษฐกิจ แห่งชาติ กระทรวงพาณิชย์ รายได้ประชาชาติ, รายได้ภาครัฐ กระทรวงพาณิชย์ CPI/อัตราเงินเฟ้อ สำนักงานสถิติแห่งชาติ ค่าจ้างเฉลี่ย, (Labor Force Surveys) Urban Rates (Socio-Economic Surveys) World Development Indicators World CPI ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลก (Dubai,WTI)

ผลการประมาณการ

Estimation Results Dependent Variable: LOG(GOV_REVENUE)   Method: Least Squares Date: 02/28/12 Time: 00:56 Sample (adjusted): 1981 2011 Included observations: 31 after adjustments Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.   C -1.718861 0.569960 -3.015758 0.0057 LOG(GDP_NO) 0.532834 0.162304 3.282935 0.0029 D_CRISIS -0.120550 0.029123 -4.139374 0.0003 URBAN_HH 0.978563 1.041808 0.939293 0.3562 LOG(GOV_REVENUE(-1)) 0.507491 0.137079 3.702184 0.0010 R-squared 0.995444     Mean dependent var 13.25485 Adjusted R-squared 0.994743     S.D. dependent var 0.910996 S.E. of regression 0.066054     Akaike info criterion -2.450010 Sum squared resid 0.113440     Schwarz criterion -2.218722 Log likelihood 42.97516     F-statistic 1420.097 Durbin-Watson stat 1.345259     Prob(F-statistic) 0.000000

Government Revenue (Base Case) 2010-2031

Government Revenue/GDP (%) 2000-2031

การวิเคราะห์รายจ่าย Scenarios ต่าง ๆ สรุป Fiscal Space กรณีต่าง ๆ Next Steps เพิ่มกรณี MIT/SW เพิ่ม Tax Reforms การวิเคราะห์รายจ่าย Scenarios ต่าง ๆ สรุป Fiscal Space กรณีต่าง ๆ ประเมินความเป็นไปได้ของกรณีต่าง ๆ Macro/Tax reform/Expenditure

เปรียบเทียบ Long-term Growth ไทยกับประเทศที่ไม่ติดกับดัก MIT

เปรียบเทียบ Growth เฉลี่ย 50 ปี (1961-2010) ไทยขยายตัวช้ากว่า 0.5-1.5% ต่อปี

ความสัมพันธ์ที่น่าจะเป็นระหว่าง GDP กับ Tax Reform Tax/GDP Thailand GDP per capita