วงจรนโยบายสาธารณะ (Public Policy Cycle) เกิดอะ ไรขึ้นบ้าง ? Khanthong Jaidee, Ph.D.

การก่อรูปนโยบาย (Policy Formation) แนวคิด : คำนึงถึง ธรรมชาติและวงจรประเด็นป็ญหา ,วาระการ พิจารณา ป็ญหา, การกำหนดวัตถุประสงค์(Objective) และการระบุ หน่วยงานที่รับผิดชอบ ( Responsibility ) Priority ความสำคัญของปัญหา Possible ความเป็นไปได้ Impact ผลกระทบในวงกว้าง Size ขนาดของปัญหา Severity ความรุนแรงของปัญหา Acceptability การยอมรับของประชาชน

การกำหนดนโยบาย (Policy Formulation) การพัฒนาทางเลือกของนโยบาย (Policy Alternative) การประเมินทางเลือกของนโยบาย (Alternative Assessment) การตัดสินใจทางเลือกเพื่อกำหนดเป็นนโยบาย (Policy Decision) การประกาศใช้เป็นนโยบาย ประสิทธิผล (effectiveness) ความสามารถในการบรรลุเป็าหมายของทางเลือก ประสิทธิภาพ (efficiency) ความสามารถในผลิตผลผลิตโดยเปรียบเทียบจากต้นทุน

การกำหนดนโยบาย (Policy Formulation) ความพอเพียง (adequacy) ความสามารถของการดำเนินการให้บรรลุ เปาหมายภายใต้เงื่อนไขของทรัพยากรที่มีอยู่ ความเป็นธรรม (equity) การกระจายตัวของผลการดำเนินการตามทางเลือก การตอบสนอง (responsiveness) ความสามารถในการเตมเตมความ ต้องการของประซาชนกลุ่มต่างๆ ความเหมาะสม (appropriateness) การพิจารณาเชิงคุณค่าและความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ การต่อรอง (bargaining) ปรับเปาหมายที่ไม่สอดคล้องกันให้ยอมรับ ร่วมกันโดยการ เจรจา แลกเปลี่ยน ให้รางวัล และประนีประนอม ฉันทามติ (Consensus) การยอมรับร่วมกันโดยปราศจากข้อโต้แย้ง

การกำหนดนโยบาย (Policy Formulation) ผู้มีบทบาทในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ประกอบด้วย  ฝ่ายบริหาร , ฝ่ายนิติบัญญัติ , ฝ่ายตุลาการ และองค์กรอิสระต่าง ๆ

การกำหนดนโยบาย (Policy Formulation) การกำหนดนโยบาย ต้องศึกษาในเรื่องของตัวแสดงในกระบวนนโยบายสาธารณะ (Actors)  และตัวแบบเพื่อการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ (Model) ดังนี้ ตัวแสดง เป็นองค์ประกอบที่สำคัญ โดยตัวแสดงในนโยบายสาธารณะสามารถแบ่งได้ดังนี้ คือ ตัวแสดงในภาครัฐ ตัวแสดงในภาคสังคม ตัวแสดงในระบบระหว่างประเทศ

การกำหนดนโยบาย (Policy Formulation) ตัวแบบในการกำหนดนโยบายสาธารณะ มีการอธิบายตัวแบบได้ ดังนี้ 1.    ตัวแบบเชิงสถาบัน (Institutionalism Model) 2.    ตัวแบบชนชั้นนำ (Elite Model) 3.    ตัวแบบกลุ่ม (Group Model) 4.    ตัวแบบระบบ (System Model) 5.    ตัวแบบค่อยเป็นค่อยไป (Incremental Model) 6.    ตัวแบบเหตุผล (Rational Model)

การกำหนดนโยบาย (Policy Formulation) ตัวแบบ จะมี 2 กลุ่ม กลุ่มที่ 1: กลุ่มที่ให้ความสำคัญกับกระบวนการกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดยพยายามพรรณนาหรือบรรยาย และอธิบายนโยบายมากกว่าเสนอมาตรการที่ดีกว่า (ข้อ 1-4) กลุ่มที่ 2: กลุ่มที่ให้ความสำคัญกับผลผลิตและผลกระทบของนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะความพยายามเสนอมาตรการที่ดีกว่าในการปรับปรุงเนื้อหาของนโยบายสาธารณะ (ข้อ 5-6)

การกำหนดนโยบาย (Policy Formulation) ตัวแบบการวิเคราะห์การกำหนดนโยบาย แนวคิดด้านรัฐศาสตร์ ตัวแบบ ทฤษฎีระบบ ตัวแบบ สถาบัน ตัวแบบ ชนชั้นนำ ตัวแบบ กลุ่มผลประโยชน์ แนวคิดด้านรัฐประสานศาสตร์ ตัวแบบ การตัดสินใจด้วยหลักเหตุ/ผล ตัวแบบ การปรับปรุงเพิ่มเติม

การกำหนดนโยบาย (Policy Formulation) โดยการกำหนดนโยบายมีขั้นตอน ดังนี้ (1) การพัฒนาทางเลือกของนโยบาย (2) การประเมินทางเลือกของนโยบาย (3) การตัดสินใจทางเลือกเพื่อกำหนดเป็นนโยบาย (4) การประกาศใช้เป็นนโยบาย

กลไกและกระบวนการกำหนดนโยบายของไทย 1. สถาบันที่กำหนดนโยบายสาธารณ สถาบันนิติบัญญัต พระราชบัญญัติ สถาบันบริหาร พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา มติคณะรัฐมนตรี สถาบันตุลาการ คำพิพากษา ศาลฎีกา 2. ผู้มีส่วนร่วมในการริเริ่มและผลักดันการกำหนดนโยบาย 1) ผู้นำทางการเมือง 2) ที่ปรึกษาทางการเมือง 3) หน่วยงานราชการ 4) พรรคการเมือง 5) กลุ่มมีอิทธิพลและผลประโยชน์ 6) องค์กรระหว่างประเทศ

การประกาศใช้นโยบาย (Policy Adoption) 1) ทำการวิเคราะห์ทางเสือก (Recommendation) 2) ติดสินใจเสือกทางเสือก 3) นำเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติ เพี่อการประกาศใช้

Needs ความต้องการของประชาชน Objective วัตถุประสงค์ที่ตั้งเอาไว้ Value คุณค่า ค่านิยมทางสังคม Tradition ฃนบธรรมเนียม Life Style วิถีการดำรงชีวิต

Policy Adoption/ decisions การตัดสินนโยบาย (Policy Decision) หรือการเลือกนโยบาย หมายถึง การเลือกวิถีทางหรือแนวนโยบายที่เหมาะสมที่สุด ซึ่งสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้ตามต้องการ ซึ่งหลักจริยธรรม หรือคุณธรรมมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อค่านิยมที่เป็นรากฐานสำคัญในการเลือกนโยบาย

Policy Adoption/ decisions Anderson (1994) ได้อธิบายว่า การกำหนดทางเลือกและการตัดสินใจ เลือกนโยบาย (public policy decision making and determination) เป็นกระบวนการที่พัฒนามาจากการก่อรูปนโยบาย โดยมีปัญหาสาธารณะ (public problems) เป็นโครงสร้างพื้นฐานของกระบวนการในกระบวนการก่อรูปนโยบาย การกำหนดทางเลือกนโยบาย และการตัดสินใจนโยบาย สิ่งที่นักวิเคราะห์จะต้องคำนึงถึงตลอดเวลา คือ ความเป็นไปได้ในการนำนโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุเป้าประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพ และ ประสิทธิผล การกำหนดทางเลือกและการตัดสินใจเลือกนโยบายที่มิได้คำนึงถึงความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ มีโอกาสที่จะประสบความล้มเหลวได้มาก เมื่อต้องนำไปปฏิบัติให้ปรากฏเป็นจริง และจะส่งผลกระทบทางลบต่ออนาคตทางการเมืองของผู้ตัดสินใจเลือกนโยบายตังกล่าวอย่างรุนแรง

Policy Adoption/ decisions การตัดสินใจเลือกนโยบาย (policy decision-making) เกี่ยวข้องกับการกระทำของข้าราชการ หรือองค์การที่มีอำนาจในการให้ความเห็นชอบ (adopt) ดัดแปลง (modify) หรือ ปฏิเสธ (reject) ทางเลือกนโยบายที่นำเสนอเพื่อการพิจารณา กระบวนการดังกล่าวส่วน ใหญ่จะกระทำโดยฝ่ายนิติบัญญัติในรูปของการประกาศใช้เป็นกฎหมายหรือกระทำโดยฝ่ายบริหารในรูปของมติคณะรัฐมนตรี อย่างไรก็ตาม การศึกษาจะต้องตระหนักให้ชัดเจน ถึงความแตกต่างระหว่างการตัดสินใจนโยบายที่มีผลกระทบอย่างสำคัญต่อเนื้อหาของนโยบาย และการตัดสินใจในงานกิจวัตร (routine decisions) ซึ่งการตัดสินใจนโยบาย คือ การตัดสินใจขั้นสุดท้ายในการพิจารณาเลือกทางเลือกนโยบายที่ไต้ผ่านกระบวนการกำหนดนโยบายมาแล้ว

Policy Adoption/ decisions อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจเลือกนโยบายอาจมีรูปแบบของการตัดสินใจหลายรูปแบบแตกต่างกันไป ตั้งนี้ ขึ้นอยู่กับลักษณะของประเด็นนโยบาย กลุ่มการเมืองที่เกี่ยวข้อง และสภาพการณ์ทางการเมืองที่ปรากฎอยู่ในขณะนั้น แต่โดยส่วนใหญ่อาจกล่าวได้ว่า การตัดสินใจเลือกนโยบายกระทำโดยรัฐบาล หรือพรรคร่วมรัฐบาลเป็นหลัก ซึ่งหมายความว่าจะต้องได้รับการสนับสนุนจากเสียงข้างมากในรัฐสภา หรือในบางกรณีถึงแม้ว่าจะไม่จำเป็นที่จะต้องได้รับการสนับสนุนจากเสียงข้างมากอย่างเป็นทางการ อาทิเช่น อำนาจในการตัดสินใจนโยบายโดยตรงของผู้นำรัฐบาล แต่เพื่อให้การนำนโยบายไปปฏิบัติบรรลุผล ก็จำเป็นที่จะต้องได้รับการสนับสนุนจากเสียงข้างมากด้วย

Policy Adoption/ decisions การพิจารณาทางเลือกนโยบาย (1) ประสิทธิผล Effectiveness ความสามารถในการบรรลุเป้าหมายของทางเลือก (2) ประสิทธิภาพ Efficiency ความสามารถในการผลิตผลผลิต โดยเปรียบเทียบจากต้นทุน (3)  ความพอเพียง Adequacy ความสามารถของการดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายภายใต้เงื่อนไขของทรัพยากรที่มีอยู่ (4) ความเป็นธรรม Equity การกระจายตัวของผลการดำเนินการตามนโยบายต่อประชาชนในสังคม (5) การตอบสนอง Responsiveness ความสามารถในการเติมเต็มความต้องการของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ (6) ความเหมาะสม Appropriateness การพิจารณาเชิงคุณค่าและความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ

Policy Adoption/ decisions ทฤษฎีความเป็นธรรมในนโยบาย/ความหมายนโยบายสาธารณะที่ดี แนวความคิดของ Jeremy Bentham เห็นว่า การกระทำที่ดีที่สุด คือ การกระทำที่ก่อให้เกิดความสุขมากที่สุดของคนจำนวนมากที่สุด หรือที่เรียกว่า หลักอรรถประโยชน์นิยม (Utilitarianism) ดังนั้นนโยบายใดก็แล้วแต่ที่ก่อให้เกิดประโยชน์หรือความสุขแก่คนส่วนใหญ่มากที่สุด ก็ถือว่าเป็นนโยบายที่ดีและควรนำไปปฏิบัติเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน แนวความคิดนี้ ผู้กำหนดนโยบายต้องเลือกทางเลือกที่ทำให้เกิดผลประโยชน์ต่อสังคมมากที่สุด โดยให้ความสำคัญกับสังคมส่วนรวม มองข้ามปัจเจกบุคคล และไม่ได้พูดถึงการชดเชย

Policy Adoption/ decisions แนวความคิดของ Vilfredo Pareto  คือ ทางเลือกใดที่ทำให้คนอย่างน้อยที่สุดหนึ่งคนรู้สึกดีขึ้นกว่าเดิม โดยที่ไม่ทำให้ใครรู้สึกแย่ลงกว่าเดิม ทางเลือกนั้นเป็นทางเลือกที่ควรเลือก แนวความคิดนี้ รัฐบาลจะต้องเปิดโอกาสให้คนที่รู้สึกแย่ลงกว่าเดิมอันเนื่องมาจากทางเลือกของนโยบายหนึ่ง ๆ สามารถคัดค้านได้ ซึ่งการคัดค้านนั้นอาจมีผลให้ทางเลือกนั้นถูกยกเลิกไป หรือทางเลือกนั้นถูกเลือกกำหนดเป็นนโยบาย แต่มีการชดเชยให้แก่คนที่รู้สึกว่าตนเองได้รับผลเสียจากทางเลือกนั้น แนวความคิดของ John Rawls  คือ สิ่งที่มีคุณค่าทั้งหลายในสังคมควรถูกแบ่งหรือจัดสรรให้ทุกคนอย่างเท่าเทียม แต่ถ้าไม่สามารถจัดสรรให้เท่าเทียม  การจัดสรรที่ไม่เท่าเทียมนั้นต้องให้ทุกคนได้รับประโยชน์ และความแตกต่างที่ไม่เท่าเทียมนั้น ควรจะมีช่องว่างหรือความแตกต่างกันให้น้อยที่สุด เพื่อความยุติธรรม

Policy Adoption/ decisions สำหรับการตัดสินใจเลือกนโยบายนั้น โดยทั่วไปมักจะอาศัยทฤษฎีที่นำมา พิจารณาประกอบการตัดสินใจนโยบาย 3 ทฤษฎี คือ ทฤษฎีหลักการเหตุผล (rational comprehensive theory) ทฤษฎการเปลี่ยนแปลงจากเติมบางส่วน (incremental theory) ทฤษฎีการผสมผสานระหว่างทางกว้างและทางลึก (mixed scanning) ซึ่งทั้ง 3 ทฤษฎี ต่างมีจุดอ่อนและจุดแข็งในตัวเอง ขึ้นอยู่กับสถานการณ์และบุคลากรที่นำไปใช้ แต่ทฤษฎีการผสมผสานระหว่างทางกว้างและทางลึกจะเป็นการนำจุดเด่นของทฤษฎีหลักการเหตุผล และทฤษฎีการเปลี่ยนแปลงจากเติมมาผสมผสานเข้าด้วยกัน เพื่อแก้ไขหรือลดจุดอ่อนของทฤษฎีทั่งสอง และดำรงจุดเด่นเพื่อประโยชน์ในการตัดสินใจให้ได้ผลลัพธ์ที่เหมาะสมที่สุด

Policy Adoption/ decisions ส่วนปัจจัยที่มีผลหรืออิทธิพลต่อการตัดสินใจเลือกนโยบายที่สำคัญ ได้แก่ ค่านิยม ความสัมพันธ์กับพรรคการเมือง ผลประโยชน์ของเขตการเลือกตั้ง มติมหาชน ผลประโยชน์ของสาธารณชน และผลประโยชน์ส่วนบุคคล โดยมีรายละเอียด ดังนี้ ทฤษฎีหลักการและเหตุผล (The rational-comprehensive theory) (Anderson, 1994) ทฤษฎีหลักการเหตุผล มุ่งเน้นการตัดสินใจเพื่อการบรรลุเป้าประสงค์สูงสุด ไม่ว่าจะเป็นของบุคคลหรือขององค์การ ซึ่งมีความคล้ายคลึงกับตัวแบบเชิงเหตุผล (rational model) ของ Dye (1978) ที่กล่าวมาแล้ว แต่ข้อแตกต่างก็อยู่ที่การคำนึงถึงการบรรลุเป้าประสงค์ของนโยบายที่มีภาพกว้างและครอบคลุมกว่าเท่านั้น ซึ่งทฤษฎีหลักการและเหตุผล ประกอบด้วยองค์ประกอบที่สำคัญ ดังนี้

Policy Adoption/ decisions ผู้ตัดสินใจต้องเผชิญกับป้ญหาที่สามารถจำแนกออกจากป้ญหาอื่นได้ หรืออย่างน้อยที่สุดก็สามารถพิจารณาเปรียบเทียบกับป็ญหาอื่นได้อย่างมีความหมาย ผู้ตัดสินใจมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับเป้าประสงค์ (goals) ค่านิยม (values) หรือวัตถุประสงค์ (objectives) ที่ผู้ตัดสินใจจะต้องคำนึงถึงและสามารถทำให้ การพิจารณาป็ญหามีความชัดเจนและจัดลำดับตามความสำคัญของแต่ละกรณี การตรวจสอบทางเลือกต่าง ๆ ในการแก้ไขป้ญหาอย่างชัดเจน การตรวจสอบผลลัพธ์นั้นด้านต้นทุน (cost) ผลประโยชน์ (benefits) ข้อได้เปรียบ (advantages) และข้อเสียเปรียบ (disadvantages) ที่อาจจะเกิดขึ้นจากการตัดสินใจเลือกทางเลือกใดทางเลือกหนื่ง การเปรียบเทียบผลลัพธ์ที่อาจจะเกิดขึ้นของทางเลือกแต่ละทางเลือก ผู้ตัดสินใจจะเลือกทางเลือกที่ผลลัพธ์ของแต่ละทางเลือกที่จะต้องตอบสนองเป้าประสงค์ ค่านิยม หรือวัตถุประสงค์สูงสุดขององค์การ

The Rationalist Model of Public Policy Making and Implementation