การจัดการงานคลังและงบประมาณ ครั้งที่ 14 อ.บุญวัฒน์ สว่างวงศ์ การจัดการงานคลังและงบประมาณ ครั้งที่ 14 อ.บุญวัฒน์ สว่างวงศ์

บทบาทของงบประมาณ

บทบาทของงบประมาณ งบประมาณเปรียบเสมือนหัวใจ ซึ่งทำหน้าที่สูบฉีดโลหิตไปเลี้ยงยังส่วนต่างๆ ของร่างกาย ถ้าร่างกายขาดหัวใจแล้ว ก็ไม่สามารถดำรงชีวิตอย่างปกติสุขได้ ประเทศเปรียบเสมือนร่างกายที่ต้องการงบประมาณเพื่อการดำเนินกิจการต่างๆ สามารถหล่อเลี้ยงส่วนราชการต่างๆ ที่เป็นกลไกในการทำงานของรัฐ ให้สามารถทำงานได้และบรรลุเป้าหมายในที่สุด จึงเห็นได้ว่างบประมาณมีความสำคัญ ต่อประเทศเป็นอย่างมาก

1. บทบาทด้านเศรษฐกิจ

1. บทบาทด้านเศรษฐกิจ 1.1 รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการคลังของประเทศ งบประมาณเป็นแผนแม่บททางการคลังของรัฐบาล ประกอบด้วย รายได้ ซึ่งคาดว่าจะเก็บได้ และรายจ่ายซึ่งกำหนดว่าจะจ่าย งบประมาณจึงเป็นเครืองมือสำคัญในการทีจะทำให้แผนการดำเนินงานต่าง ๆ ของรัฐบาลสอดคล้องสัมพันธ์กับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจและการเงินการคลังของประเทศ ทั้งที เนื่องจากเป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่างบประมาณเป็นแผนการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลเพื่อการบริหารประเทศ ดังที่การจัดทำงบประมาณจะต้องมีการพิจารณาอย่างรอบคอบในการจัดเก็บภาษีอากร การก่อหนี้ รวมถึงการใช้จ่ายเงินของประเทศด้วย เนื่องจากรัฐบาลเป็น ผู้ใช้จ่ายรายใหญ่ที่สุดของประเทศ

1. บทบาทด้านเศรษฐกิจ 1.2 มุ่งให้เกิดความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ 1.2 มุ่งให้เกิดความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ การดำเนินนโยบายใช้จ่ายตามงบประมาณประจำปีนั้น มุ่งที่จะให้เกิดความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ มีดุลยภาพทางเศรษฐกิจและการเพิ่มรายได้ของประชาชนโดยทั่วไป งบประมาณอาจช่วยในการส่งเสริมและชักจูงให้มีการลงทุนและการจ้างงานมากที่สุดที่ทรัพยากรด้านอื่นๆ จะอำนวยได้

1. บทบาทด้านเศรษฐกิจ 1.3 ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ การพัฒนาประเทศจะเป็นไปตามเป้าหมายได้นั้น รัฐบาลจำต้องใช้จ่ายเงินไปในการลงทุนสำหรับปัจจัยพื้นฐานเบื้องต้นในการพัฒนา เช่น การชลประทาน การพลังงาน การคมนาคม ฯลฯ การพัฒนาเหล่านี้จะส่งผลกระทบออกมาทั้งใน ด้านเศรษฐกิจและสังคม กล่าวคือ ทำให้เศรษฐกิจของประเทศดีขึ้นและประชาชนได้รับการกินดีอยู่ดี

1. บทบาทด้านเศรษฐกิจ 1.4 งบประมาณเป็นสิ่งกระตุ้นธุรกิจเอกชน เนื่องจากรัฐบาลเป็นผู้ใช้จ่ายรายใหญ่ที่สุดของประเทศ การใช้จ่ายของรัฐบาลจะเป็นผลให้เศรษฐกิจขยายตัวหรือหดตัว ดังนั้น เมื่อรัฐบาลมีแนวนโยบายการใช้จ่ายไปทางด้านใด เอกชนย่อมต้องตอบสนองตามด้วย เช่น รัฐบาลมีแนวทาง ในการพัฒนาประเทศโดยการสร้างสิ่งก่อสร้างต่าง ๆ เอกชนโดยส่วนมากก็จะลงทุนไปในด้านการค้าขายสิ่งก่อสร้างหรือ ที่เกี่ยวข้องกับสิ่งก่อสร้าง เป็นต้น

2. บทบาทด้านการบริหาร

2. บทบาทด้านการบริหาร 2.1 งบประมาณเป็นเครื่องมือสำหรับใช้ในการวางแผนดำเนินการของรัฐ ในการวางแผนการดำเนินงานของกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ จะต้องพิจารณาเอกสารงบประมาณประจำปีประกอบด้วย เนื่องจากงบประมาณเป็นแผนแม่บททางการคลังที่แสดงถึงเจตนารมณ์ของรัฐบาล ซึ่งหน่วยงานต่างๆ จะต้องทำการวางแผนให้สอดคล้องและสนับสนุนเจตนารมณ์ของรัฐบาล นอกจากนี้แล้วยังเป็นหลักประกันประการหนึ่งได้ว่าหน่วยงานต่างๆ จะได้รับการจัดสรรเงินงบประมาณตามแผนที่ได้วางไว้ อันจะทำให้สามารถปฏิบัติตามแผนได้บรรลุผลตามเป้าหมายได้ดียิ่งขึ้น

2. บทบาทด้านการบริหาร 2.2 งบประมาณเป็นเครื่องมือในการควบคุมการดำเนินการ งบประมาณจะทำหน้าที่เป็นเครื่องมือในการรายงานความก้าวหน้าหรือผลการดำเนินงาน การประเมินผลงาน เพื่อการเปรียบเทียบกับวัตถุประสงค์ แผนและโครงการ ที่กำหนดไว้ก่อนหน้า เพื่อจะได้ทำการแก้ไขข้อบกพร่อง หากเกิดมีขึ้น

2. บทบาทด้านการบริหาร 2.3 งบประมาณเป็นเครื่องมือในการประสานงาน งบประมาณทำหน้าที่ในการประสานงาน ประสานแผนการดำเนินงานต่างๆ ของรัฐบาลให้สอดคล้องกัน ประสานทรัพยากรของประเทศเพื่อประโยชน์ในการใช้จ่ายเงิน ถ้าขาดงบประมาณอาจเกิดการทำงานซ้ำซ้อนกันได้ ซึ่งเป็นการสิ้นเปลืองเงิน และเวลาโดยเปล่าประโยชน์

3. บทบาทด้านการเมือง

3. บทบาทด้านการเมือง 3.1 เป็นเครื่องมือของฝ่ายนิติบัญญัติที่ใช่ในการควบคุมการบริหารงานของรัฐบาล เนื่องจากรัฐสภาจะต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบ แก่งบประมาณแผ่นดินที่รัฐบาลเสนอเสียก่อน รัฐบาลจึงจะสามารถใช้จ่ายเงินตามรายการในงบประมาณนั้นได้ งบประมาณจึงมีความสำคัญในอันที่จะให้ข่าวสารที่ชัดเจนแก่รัฐสภาเพื่อขออนุมัติวงเงินที่จะนำมาใช้ดำเนินงานในรอบปีและในโครงการระยะยาว

3. บทบาทด้านการเมือง 3.2 เป็นเครื่องมือในการประชาสัมพันธ์ของรัฐบาล งบประมาณเป็นเอกสารสำคัญที่รัฐบาลถือเป็นเสมือนรายงานผลงานของรัฐบาลต่อประชาชนได้เข้าใจและรู้ถึงฐานะของรัฐบาล ย่อมจะเกิดความศรัทธาและร่วมมือกับรัฐบาลในทุกด้าน ทำให้ประชาชนเกิดความรู้สึกว่าตนเองเป็นส่วนหนึ่งของประเทศ และ มีความรับผิดชอบในความเจริญและความเสื่อมของประเทศ อย่างน้อยที่สุดจะทำให้ประชาชนเข้าใจและให้ความร่วมมือโดยการชำระภาษีอากร ไม่มีการหลบหลีกและหลีกเลี่ยง ซึ่งจะเป็นผลให้รัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้น

คุณลักษณะของงบประมาณ

คุณลักษณะของงบประมาณ 1. การให้ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับฐานะ สภาพ เป้าหมายของรัฐบาล งบประมาณจะแสดงถึงฐานะขององค์การ ไม่ว่าจะเป็นเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐบาล โดยแสดงว่าองค์การจะใช้จ่ายอะไร ทำอะไร และมีเป้าหมายอะไร

คุณลักษณะของงบประมาณ 2. การระบุเหตุผล เนื่องจาก การใช้จ่ายของภาครัฐบาลส่งผลกระทบต่อสังคม ดังนั้น งบประมาณ นอกจากจะบอกว่า องค์การจะใช้จ่ายอะไร ทำอะไร และมีเป้าหมายอะไรแล้ว ยังต้องตอบคำถามด้วยว่า “ทำไมจึงต้องทำ” มีเหตุผลอะไรบ้าง อาทิ ในประเทศไทยมีเป้าหมายเพื่อการพัฒนาประเทศ งบประมาณของรัฐจึงต้องจัดสรรไปในแนวทางดังกล่าว ในเอกสารงบประมาณจะกล่าวถึงสาเหตุที่ทำให้ต้องมีการจัดสรรงบประมาณเพื่อการพัฒนาประเทศด้วย เป็นต้น

คุณลักษณะของงบประมาณ 3. การระบุความต้องการและลำดับความสำคัญของรัฐบาล หรือหน่วยงาน งบประมาณของรัฐเป็นการแสดงถึงเจตนารมณ์ ของรัฐบาลที่ต้องการจะทำในระยะเวลาหนึ่งในอนาคต อาจแสดงออกมาในลักษณะนโยบาย แผนงาน โครงการ หรืองานต่างๆ ซึ่งเป็นทางเลือกที่รัฐบาล หรือหน่วยงานได้ตกลงใจว่าจะกระทำในปีงบประมาณอย่างแน่นอนแล้ว

คุณลักษณะของงบประมาณ 4. ลักษณะพัฒนา งบประมาณแผ่นดิน เป็นเครื่องมือที่จะนำความเจริญก้าวหน้ามาสู่ประเทศอย่างเต็มที่ โดยให้มีการพัฒนาประเทศในทุกๆ ด้าน ในด้านงบประมาณรายจ่ายรัฐบาลจะต้องพยายามระมัดระวัง มิให้มีการใช้จ่ายในสิ่งที่เรียกว่า งบประมาณประจำมากเกินควร และ ในขณะเดียวกันก็ต้องพยายามใช้จ่ายในงบประมาณการลงทุน ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เนื่องจาก การใช้งบประมาณในการลงทุน จะก่อให้เกิดการสะสมทุนอันจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับการพัฒนาประเทศ

คุณลักษณะของงบประมาณ 5. มีระยะเวลาที่เหมาะสม โดยทั่วไประยะเวลาของงบประมาณ ก็มักจะกำหนด 1 ปี ซึ่งเรียกว่า ปีงบประมาณ (fiscal year) นอกจากนี้ ระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุดของปีงบประมาณก็ไม่จำเป็นต้องตรงกับปีปฏิทิน แต่ข้อที่สำคัญก็คือ ระยะเวลาของงบประมาณแต่ละครั้งต้องเท่ากันทุกครั้ง เช่น ระยะเวลา 1 ปี ก็ต้องกำหนด 1 ปี ทุกครั้ง เป็นต้น สำหรับประเทศไทย ปีงบประมาณมีระยะเวลา 1 ปีนับตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม ถึง 30 กันยายน ของปีถัดไป เช่น ปีงบประมาณ 2560 นับตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2559 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2560 เป็นต้น

ระบบงบประมาณ

ระบบงบประมาณ ระบบงบประมาณได้มีวิวัฒนาการมาเป็นเวลาหลายร้อยปี โดยเริ่มต้นจากลักษณะง่ายๆ ที่มีเพียงแต่ รายการรายรับและการใช้จ่ายของรัฐบาล จนถึงลักษณะที่มีความสลับซับซ้อน เพื่อใช้ประเมินประสิทธิผล งบประมาณของรัฐบาล ซึ่งลักษณะงบประมาณสำคัญ ที่ใช้อยู่ในประเทศต่างๆ ปัจจุบัน สรุปได้ดังนี้

1. ระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ (Line Item Budgeting)

Line Item Budgeting ระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ เป็นแบบที่ได้ มีการใช้มาเป็นเวลาช้านาน โดยจะแสดงรายการใช้จ่ายต่างๆ เป็นรายการและจำนวนเงินงบประมาณที่กำหนดไว้ เป็นระบบที่ใช้ควบคุมรายการใช้จ่ายตามที่ได้กำหนดไว้ หน่วยงานที่ได้รับงบประมาณจะนำเงินงบประมาณไปใช้จ่ายในรายการ อื่นไม่ได้ ในกรณีที่จะเปลี่ยนแปลงรายการใช้จ่ายจะต้อง ทำความตกลงกับหน่วยงานที่ทำหน้าที่ควบคุมหรือ สำนักงบประมาณ

Line Item Budgeting งบประมาณแบบแสดงรายการจะเน้นในด้านของ การควบคุมรายการใช้จ่าย แต่จะขาดความยืดหยุ่น และไม่ได้เน้นในเรื่องของประสิทธิภาพการบริหารงาน หรือการทำงานตามแผนงานมากนัก ตัวอย่าง ของรูปแบบงบประมาณแบบแสดงรายการนั้น จะพิจารณาได้จากการแสดงรายการในหมวดเงินเดือนและค่าจ้าง ค่าตอบแทน และค่าสาธารณูปโภค ในเอกสารงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลในแต่ละปี

Line Item Budgeting

2. ระบบงบประมาณแบบแสดงผลงาน (Performance Budgeting)

Performance Budgeting เป็นงบประมาณที่ได้พัฒนาระบบจาก ระบบงบประมาณแบบแสดงรายการมาเป็น ระบบงบประมาณแบบแสดงผลงานนั้นจะแสดงแผนงานของการใช้จ่ายต่างๆ ว่าจะทำอะไร มีแผนการทำงานอย่างไร โดยคำนึงถึงวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายการใช้จ่ายของแต่ละแผนงานหรือโครงการ

Performance Budgeting รัฐบาลสามารถใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือในการควบคุมและตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานในส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจที่ได้รับงบประมาณว่าทำงานได้ผลหรือไม่ และประสิทธิภาพในการทำงานเป็นอย่างไร เช่น การสร้างถนนสี่ช่องทางจราจรจะต้องเสียค่าใช้จ่ายต่อกิโลเมตรเท่าใด เป็นต้น

Performance Budgeting

3. ระบบงบประมาณแบบแผนงาน (Program Budgeting)

Program Budgeting ระบบงบประมาณแบบแผนงาน เป็นระบบงบประมาณ ที่เน้นความสำคัญในเรื่องประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรหรือเงินงบประมาณแผ่นดิน เป็นรูปแบบงบประมาณที่ประเทศไทย นำมาประยุกต์ใช้แทนระบบงบประมาณแบบแสดงรายการที่ใช้ ในสมัยแรก การจัดทำงบประมาณแบบแสดงแผนงานจะมีการกำหนดวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของแผนงานต่างๆ ไว้อย่างชัดเจน โดยหน่วยงานที่ของบประมาณจะจัดสร้างโครงสร้างของแผนงานหรืองานหรือโครงการขึ้นมา ในแต่ละแผนงานหรือโครงการจะแสดงค่าใช้จ่ายและผลที่จะได้รับจากแผนงานหรือโครงการดังกล่าวไว้ด้วย

Program Budgeting การจัดสรรงบประมาณ จะมีการวิเคราะห์การเลือกแผนงานหรือโครงการที่มีความเหมาะสมตามลำดับก่อนหลัง ซึ่งจะทำให้การใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โดยที่ การจัดทำงบประมาณนั้น จะมอบให้กระทรวง ทบวง กรม เป็นผู้กำหนดแผนงาน สำนักงบประมาณจะไม่ควบคุมรายละเอียด แต่จะเป็นผู้อนุมัติเงินงบประมาณให้แค่แผนงานหรือโครงการที่เลือกและจะควบคุมตรวจสอบและประเมินผลงานของแต่ละแผนงานหรือโครงการว่าสามารถทำงานบรรลุเป้าหมายของแผนงานหรือโครงการอย่างไร

4. ระบบงบประมาณแบบการวางแผนโครงการ (Planning Programming-Budgeting System : PPBS)

PPBS ในการจัดทำงบประมาณรูปแบบนี้จะเน้น ในด้านการบริหารและการวางแผนงาน เพื่อให้การ ใช้-จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพมากที่สุด รัฐบาลประเทศสหรัฐอเมริกา ในสมัยประธานาธิบดี จอห์น เอฟ เคนเนดี้ ได้ริเริ่มจัดทำงบประมาณแบบการวางแผนงานและการกำหนดโครงการขึ้น

PPBS ส่วนประกอบที่สำคัญของงบประมาณแบบนี้ มีวัตถุประสงค์ คือการเชื่อมโยงระหว่างวัตถุประสงค์ เป้าหมาย แผนงาน และกิจกรรมเป็นระบบที่ให้ การสนับสนุนการวางแผน (Planning - Oriented) โดย คำนึงถึงการวางแผนระยะยาว เป้าหมาย และผลการดำเนินงานของรัฐไปด้วยพร้อมกัน

PPBS เป็นระบบงบประมาณที่ผ่านการวิเคราะห์อย่างเป็นระบบด้วยเทคนิคการวิเคราะห์ต่างๆ เพื่อหาความคุ้มค่าในการดำเนินงานโดยเปรียบเทียบผลที่คาดว่าจะได้รับกับค่าใช้จ่ายสำหรับงาน/โครงการตามแผน จุดเด่นของระบบนี้ คือ การเชื่อมโยงวิธีการ/ กิจกรรม (Means) กับวัตถุประสงค์อย่างมีลักษณะครอบคลุม (Comprehensive)

PPBS จุดด้อยของระบบนี้ คือ การตัดสินใจเลือกโครงการใด ก็ต้องเลือกทั้งโครงการ จะเลือกทำแต่เพียงส่วนใดส่วนหนึ่งไม่ได้ การเลือกโครงการจะใช้หลักเกณฑ์อย่างไรในการเลือกหรือจะจัดลำดับความสำคัญของ แต่ละโครงการอย่างไร และมีกำหนดขั้นตอนในการเลือกหรือการตัดสินใจอย่างไร ความยุ่งยากสลับซับซ้อนดังกล่าว ทำให้เกิดข้อโต้แย้งมากมายทั้งในด้านเศรษฐกิจและในด้านการเมือง

5. ระบบงบประมาณแบบฐานศูนย์ (Zero - Based Budgeting)

Zero - Based Budgeting ระบบงบประมาณแบบฐานศูนย์เป็นระบบงบประมาณที่เน้นการแก้ปัญหาข้อจำกัดทางทรัพยากร ระบบงบประมาณแบบฐานศูนย์เป็นแนวคิดที่มีการผสมผสาน การวางแผนและการงบประมาณเข้าในกระบวนการจัดการ เช่นเดียวกับระบบงบประมาณแบบแผนงาน เพื่อช่วยในการดำเนินงานให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล การจัดทำงบประมาณระบบนี้ จะไม่ให้ความสำคัญแก่รายการหรือแผนงานที่เคยได้รับงบประมาณในปีที่ผ่านมาแล้ว แต่จะพิจารณาแผนงานทุกแผนงานที่ของบประมาณอย่างละเอียด เพื่อพิจารณาความเหมาะสมในการจัดทำงบประมาณทุกปี ทำให้ไม่ต้องเพิ่มงบประมาณให้แก่หน่วยงานที่เคยได้งบประมาณมาแล้วทุกปี

Zero - Based Budgeting การจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์ จะต้องมีการเตรียมรายละเอียด การใช้จ่ายของแต่ละแผนงานในระดับต่างๆ ที่ช่วยให้ทำการตัดสินใจในการจัดสรรงบประมาณที่เรียกว่า “Decision packages” หรือ “ชุดงานเพื่อการตัดสินใจ” ชุดงานดังกล่าวจะถูกใช้เป็นตัวเลือกในการตัดสินใจในการจัดสรรงบประมาณ ตามลำดับความสำคัญก่อนหลัง โดยชุดงานเพื่อการตัดสินแต่ละชุดจะมีข้อมูลมากมายเกี่ยวกับผลที่คาดว่าจะได้รับของโครงการ พร้อมทั้งแสดงรายละเอียดของค่าใช้จ่ายหรือทรัพยากรที่ต้องใช้ในแต่ละโครงการด้วย อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติการจัดทำชุดงานเพื่อการตัดสินใจแต่ละชุดต้องใช้ข้อมูลและเจ้าหน้าที่มากมายทำให้การจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์มีอุปสรรคมากและไม่ประสบความสำเร็จในภาคปฏิบัติ