“หมวก” ของรัฐ ผลกระทบ และบทเรียนของคดี ปตท.

งานนำเสนอเรื่อง: "“หมวก” ของรัฐ ผลกระทบ และบทเรียนของคดี ปตท."— ใบสำเนางานนำเสนอ:

1 “หมวก” ของรัฐ ผลกระทบ และบทเรียนของคดี ปตท.
สฤณี อาชวานันทกุล เอกสารประกอบการเสวนาเรื่อง “การปฏิบัติตามคำพิพากษาศาลปกครองกรณี ปตท. : แนวทางและผลกระทบ” ณ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 9 ม.ค. 2551 งานชิ้นนี้เผยแพร่ภายใต้ลิขสิทธิ์ Creative Commons แบบ Attribution Non-commercial Share Alike (by-nc-sa) โดยผู้สร้างอนุญาตให้ทำซ้ำ แจกจ่าย แสดง และสร้างงานดัดแปลงจากส่วนใดส่วนหนึ่งของงานนี้ได้โดยเสรี แต่เฉพาะในกรณีที่ให้เครดิตผู้สร้าง ไม่นำไปใช้ในทางการค้า และเผยแพร่งานดัดแปลงภายใต้ลิขสิทธิ์เดียวกันนี้เท่านั้น

2 รัฐบาลสวม “หมวก” หลายใบ
คณะกรรมการกิจการพลังงาน – องค์กรกำกับดูแลกิจการพลังงาน ตาม พ.ร.บ. พลังงาน ฉบับใหม่ กระทรวงการคลัง – “เจ้าของ” ปตท. ในฐานะผู้ถือหุ้นรายใหญ่ (52%) กระทรวงการคลัง – “นักลงทุน” ในบริษัทจดทะเบียน กระทรวงการคลัง – หน่วยงานรัฐที่มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย และวิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่ “หมวก” ที่สำคัญกว่าหมวกทุกใบคือ กระทรวงการคลังในฐานะหน่วยงานรัฐที่บริหารเพื่อประชาชน ต้องยึดผลประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้ง

3 ธุรกิจส่งก๊าซผ่านท่อเป็น “ธุรกิจผูกขาด” ของ ปตท
ธุรกิจส่งก๊าซผ่านท่อเป็น “ธุรกิจผูกขาด” ของ ปตท. & รายได้จาก “ค่าผ่านท่อ” ปีละ >20bn ปตท. ดำเนินกิจการส่งก๊าซผ่านท่อแต่เพียงผู้เดียว ก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิง 70%+ ในการผลิตไฟฟ้า ดังนั้น กิจการส่งก๊าซผ่านท่อจึงโยงกับ “สาธารณูปโภคพื้นฐาน” และดังนั้นจึงเป็นกิจการที่รัฐควรดูแลไม่ให้มี “กำไรเกินควร” ที่มา: บทวิเคราะห์หุ้น PTT ของ บล. เคจีไอ จำกัด (มหาชน) ลงวันที่ 17 ธันวาคม 2550

4 หมวก “ดูแลประโยชน์ประชาชน” ของรัฐ อาจขัดกับหมวก “กำไรสูงสุด” ของ ปตท
หมวก “ดูแลประโยชน์ประชาชน” ของรัฐ อาจขัดกับหมวก “กำไรสูงสุด” ของ ปตท. + นักลงทุน ถึงแม้ว่ารัฐจะยังเป็น “เจ้าของ” ปตท. ในฐานะผู้ถือหุ้น 52% กระทรวงการคลังก็อาจไม่สามารถใช้ “อำนาจบริหาร” บังคับไม่ให้ ปตท. มี “กำไรเกินควร” หรือ “กำไรผูกขาด” จากกิจการท่อก๊าซได้โดยสะดวก เพราะสวมหมวก “นักลงทุน” ด้วย นักลงทุนอีก 48% ที่ถือหุ้น ปตท. ต้องการ “กำไรสูงสุด” ในฐานะบริษัทจดทะเบียนในตลาดหุ้น ปตท. ย่อมเผชิญแรงกดดันให้นำส่ง “กำไรสูงสุด” ให้กับผู้ถือหุ้น ไม่ต่างจากบริษัทอื่นในตลาด แต่ถึงแม้ว่ากระทรวงการคลังอาจจะอยากกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. ก็ไม่มีอำนาจโดยตรงที่จะทำเช่นนั้น แม้จะเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ เพราะอำนาจในการกำหนดอัตรา “ค่าบริการส่งก๊าซธรรมชาติ” (ค่าผ่านท่อ) เป็นของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ไม่ใช่กระทรวงการคลัง

5 ถึงแม้ว่า กพช. จะมีมติให้ทบทวนการคำนวณค่าผ่านท่อแล้วก็ตาม...
มติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ครั้งที่ 7/2550 (18 ตุลาคม 2550) ข้อ 4.3 ( สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (สพช.) เสนอให้ทบทวนหลักเกณฑ์การคำนวณอัตราค่าบริการส่งก๊าซธรรมชาติ ซึ่งประกอบด้วย 2 ส่วน คือ 1) Demand Charge ซึ่งคำนวณจากค่าใช้จ่ายการให้บริการที่คงที่ และ 2) Commodity Charge ซึ่งคำนวณจากค่าใช้จ่ายการให้บริการส่วนผันแปร อัตราผลตอบแทนการลงทุนที่แท้จริงในส่วนของทุน (IRR on Equity) เห็นควรปรับจากที่กำหนดไว้ที่ร้อยละ 16 เป็นร้อยละ12.5 โดยพิจารณาจากค่าเฉลี่ยผลตอบแทนการลงทุนในส่วนของกิจการสาธารณูปโภคประเภทเดียวกัน ร่วมกับการพิจารณาถึงผลต่างระหว่างผลตอบแทนการลงทุนกับต้นทุนเงินกู้ของ ปตท. ในปัจจุบัน อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ระยะยาวเห็นควรปรับจากร้อยละ 10.5 เป็นร้อยละ 7.5 โดยพิจารณาจากสภาพตลาดเงิน และคำนึงถึงอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่ ปตท. ได้กู้มาลงทุนในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา อัตราส่วนหนี้สินต่อทุน เห็นควรปรับจากที่ระดับ 75:25 เป็น 55:45 โดยเห็นว่ากิจการการส่งก๊าซธรรมชาติเป็นกิจการผูกขาดมีความเสี่ยงในการทำธุรกิจน้อย ประกอบกับ อัตราส่วนหนี้สินต่อทุนของ ปตท. โดยรวมที่อยู่ในระดับ 53:47

6 …ก็อาจไม่ช่วยกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท
…ก็อาจไม่ช่วยกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. เพราะยังใช้สูตรแบบ “cost-plus” อยู่ มติ กพช. ครั้งที่ 7/2550 ซึ่งเห็นชอบหลักเกณฑ์การคำนวณค่าผ่านท่อที่ สนพ. นำเสนอ มีสรุปว่า “...ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์ดังกล่าว จะทำให้ราคาก๊าซธรรมชาติปรับขึ้น บาทต่อล้านบีทียู ซึ่งจะมีผลทำให้ค่าFt เพิ่มขึ้น สตางค์ต่อหน่วย” จะเห็นว่าการปรับลดอัตรา IRR อัตราดอกเบี้ย และอัตราส่วนหนี้สินต่อทุนที่อยู่ในสูตรการคำนวณค่าผ่านท่อปัจจุบัน อาจไม่ช่วยให้ ปตท. มีกำไรผูกขาดลดลง เพราะสามารถ “ส่งต่อ” ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นไปให้กับผู้ซื้อก๊าซได้ (หลัก cost-plus) ดังนั้น วิธีการกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. ให้ประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้าได้ประโยชน์อย่างแท้จริง จึงต้องเปลี่ยนสูตรการคำนวณค่าผ่านท่อ จากวิธี “cost-plus” มาเป็น “เพดานราคา” (price ceiling) เพื่อไม่ให้ ปตท. “ส่งต่อ” ต้นทุนที่เพิ่มขึ้น

7 กำไรผูกขาดของ ปตท. ไม่สามารถ “จัดการ” ได้ตรงๆ ด้วยคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดมุ่งเน้นที่สถานะของท่อก๊าซธรรมชาติ ว่าเป็น “สาธารณสมบัติ” หรือไม่ อย่างไร ศาลปกครองสูงสุดไม่แตะประเด็น “กำไรผูกขาด” ในกิจการส่งก๊าซของ ปตท. ในคำพิพากษา สาเหตุหนึ่งอาจเป็นเพราะมาตรา 149 ในบทเฉพาะกาลของ พ.ร.บ. พลังงาน ฉบับใหม่ ระบุว่า “มิให้นำ มาตรา 26 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ 2542 มาใช้บังคับกับ ปตท. จนกว่า ปตท. จะได้รับใบอนุญาตตาม พ.ร.บ. นี้” มาตรา 26 วรรคสี่ ใน พ.ร.บ. ทุนฯ ระบุว่า กิจการของบริษัทที่แปรรูปไปแล้วต้องเป็นไป “ตามหลักการแห่งความเท่าเทียมกันอย่างเป็นธรรมในการแข่งขันทางธุรกิจ” การยกเว้นหลัก “การแข่งขันอย่างเป็นธรรม” คือการยอมรับว่าอำนาจผูกขาดของ ปตท. ปัจจุบัน “ถูกต้องตามกฎหมาย” หรือ??

8 “สาธารณชน” เป็น “เจ้าของ” ท่อก๊าซ | ท่อก๊าซในทะเลน่าจะเป็น “สาธารณสมบัติ” ด้วย
ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาว่าท่อก๊าซเป็น “สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเภททรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดิน” “เจ้าของ” น่าจะหมายถึงสังคมส่วนรวม ไม่ใช่คณะรัฐมนตรี ไม่ใช่ กระทรวงการคลัง หรือหน่วยงานอื่นใดของรัฐ ดังนั้น การคิดค่าเช่าท่อ จึงไม่น่าจะเป็นประเด็นที่เข้าข่าย “รายการที่เกี่ยวโยงกัน” ตามกฎของตลาดหลักทรัพย์ เพราะกระทรวงการคลังไม่ใช่ “เจ้าของ” ท่อ เป็นเพียง “ผู้ดูแล” ท่อ แทนสาธารณชนไทยทั้งมวล ท่อก๊าซในทะเลไม่ต้องรอนสิทธิในการสร้างก็จริง แต่เป็น “ทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดิน” เหมือนกับท่อก๊าซบนบก ดังนั้นจึงน่าจะเข้าข่ายเป็น “สาธารณสมบัติ” ตามแนวทางตีความของศาลด้วย

9 มติ ครม. วันที่ 17 ธันวาคม 2550 เรื่อง ปตท. (เรื่องที่ 15) ข้อ 1-3
รับทราบคำวินิจฉัยและคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำที่ ฟ. 47/2549 และคดีหมายเลขแดงที่ ฟ. 35/2550 เรื่อง คดีการขอให้ถอดถอนพระราชกฤษฎีกาที่เกี่ยวข้องกับการจัดตั้ง บมจ. ปตท เห็นชอบหลักการการแบ่งแยกทรัพย์สิน อำนาจและสิทธิของการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยที่จะให้เป็นของกระทรวงการคลังตามคำพิพากษา โดยมอบหมายให้กระทรวงพลังงานและกระทรวงการคลัง รับไปดำเนินการแบ่งแยกทรัพย์สินและสิทธิตามหลักการดังกล่าว โดยให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้ตรวจสอบและรับรองความถูกต้อง ทั้งนี้ หากมีข้อโต้แย้งทางด้านกฎหมายเกี่ยวกับการตีความคำพิพากษาของศาลฯ ในการดำเนินการแบ่งแยกทรัพย์สิน ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้พิจารณาเพื่อให้มีข้อยุติต่อไป มอบหมายให้กระทรวงการคลัง โดยกรมธนารักษ์รับไปดำเนินการกำหนดหลักเกณฑ์ในการคิดอัตราค่าเช่าในส่วนของทรัพย์สินที่เป็นระบบท่อ เพื่อเป็นฐานในการคำนวณค่าเช่าให้แก่ บมจ.ปตท. ภายใน 3 สัปดาห์ ทั้งนี้ หลักเกณฑ์ในการคิดค่าเช่าจะต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักการทางการค้าที่เป็นธรรมต่อทุกฝ่าย คือ กระทรวงการคลัง บมจ. ปตท. ผู้ถือหุ้นของ บมจ. ปตท. และผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติ โดยคำนึงถึงภาระผูกพันต่างๆ ที่ บมจ.ปตท. ต้องรับภาระ เช่น ภาระเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้ และคำนึงถึงลักษณะของท่อส่งก๊าซธรรมชาติที่เป็นกิจการสาธารณูปโภค

10 จดหมายแจ้ง ตลท. ของ ปตท. ในวันรุ่งขึ้น “ต่อเติม” มติ ครม
จดหมายแจ้ง ตลท. ของ ปตท. ในวันรุ่งขึ้น “ต่อเติม” มติ ครม. โดยระบุท่อที่จะโอน “คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2550 ให้ความเห็นชอบดังนี้ รับทราบคำวินิจฉัยและคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด... เห็นชอบหลักการแบ่งแยกทรัพย์สิน อำนาจและสิทธิของการปิโตรเลียมฯ ที่จะให้เป็นของกระทรวงการคลังตามคำพิพากษา โดยมีหลักการดังต่อไปนี้ 2.2.1 ทรัพย์สินของการปิโตรเลียมฯ ที่ตกเป็นของกระทรวงการคลังตามคำพิพากษาของศาลฯ มีหลักการคือ เป็นทรัพย์สินที่ บมจ.ปตท. ได้รับจากการแปลงสภาพจากการปิโตรเลียมฯ ในวันที่จดทะเบียนจัดตั้ง บมจ.ปตท. ดังนี้ (1) ที่ดินที่ได้มาจากการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ซึ่งเกิดจากการที่การปิโตรเลียมฯ ได้ใช้เงินทุนจากรัฐ และใช้อำนาจมหาชนเวนคืนที่ดิน... (2) สิทธิการใช้ที่ดินของเอกชนเพื่อวางระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ... (3) ทรัพย์สินที่เป็นท่อก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ที่ประกอบกันเป็นระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ อย่างไรก็ตาม ทรัพย์สินที่เข้าข่ายที่จะต้องแบ่งแยกตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดตามที่ประชุมเห็นชอบเป็นการเบื้องต้นนั้น หากมีความไม่ชัดเจนในการตีความคำพิพากษาของศาล คณะรัฐมนตรีได้มอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้พิจารณาเพื่อให้มีข้อยุติต่อไป 2.2.2 ภายใต้หลักการข้างต้น ทรัพย์สินที่ บมจ.ปตท.จะต้องแบ่งแยกให้กระทรวงการคลัง ประกอบด้วย(1) ที่ดินที่การปิโตรเลียมฯ ได้มาโดยการใช้อำนาจเวนคืน ....(2) สิทธิเหนือที่ดินของเอกชนซึ่งการปิโตรเลียมฯ ได้ใช้อำนาจมหาชนและได้จ่ายเงินค่าทดแทนโดยอาศัยทรัพย์สินของการปิโตรเลียมฯ ที่ได้โอนให้กับ บมจ. ปตท. ...(3) ทรัพย์สินที่เป็นท่อส่งก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ที่ประกอบกันเป็นระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ รวมทั้งทรัพย์สินที่ประกอบกันเป็นระบบขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ ส่วนที่อยู่ในที่ดินเวนคืนตามข้อ (1) และที่ดินของเอกชนตามข้อ (2) ข้างต้น ซึ่งรวมถึงระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ 3 โครงการ ที่ระบุในคำพิพากษาของศาล ... รวมมูลค่าทางบัญชีของทรัพย์สินที่เป็นของกระทรวงการคลังตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ณ วันที่ 30 กันยายน 2544 ประมาณ 15,139 ล้านบาท” ที่มา:

11 ข้อสังเกตเกี่ยวกับจดหมายแจ้ง ตลท. ของ ปตท. เมื่อเทียบกับมติ ครม.
จดหมายของ ปตท. มีการ “ต่อเติม” มติ ครม. ในสาระสำคัญ โดยเฉพาะมีการระบุทั้ง “หลักการ” และ “ท่อ” ที่จะโอนตามหลักการดังกล่าว ซึ่งไม่ได้อยู่ใน มติ ครม. บทวิเคราะห์หุ้น ปตท. ของนักวิเคราะห์แทบทุกบริษัทในวันต่อมา ใช้ตัวเลข “มูลค่าท่อที่จะโอนสามเส้น 15,000 ล้านบาท” และ “ค่าเช่าท่อ 5%” ของ ปตท. เป็นฐานในการคำนวณผลกระทบต่อราคาหุ้น ตัวเลขที่ ปตท. “ต่อเติม” ทำให้นักวิเคราะห์ส่วนใหญ่มองว่าการโอนท่อและการคิดค่าเช่าจะมีผลกระทบต่อราคาหุ้น “น้อยมาก” การ “ต่อเติม” มติ ครม. ของ ปตท. อาจทำให้ผู้ลงทุนเข้าใจผิดในสาระสำคัญ ถือเป็นการแจ้งข้อมูลเท็จต่อตลาดหลักทรัพย์หรือไม่?

12 ลำพังการคิด “ค่าเช่าท่อ” ไม่ช่วยกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท.
ไม่ว่าอัตราค่าเช่าท่อจะออกมาเป็นเท่าไร การคิดค่าเช่าก็ไม่สามารถกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. ได้ เพราะสูตรในการคำนวณค่าผ่านท่อที่เป็นอำนาจของ กพช. ยังคงเดิมไม่เปลี่ยนแปลง ค่าเช่าท่อเป็นเพียง “ต้นทุนเพิ่ม” อีกรายการหนึ่งของ ปตท. เท่านั้น สูตรการคำนวณค่าผ่านท่อปัจจุบัน อาจทำให้ ปตท. “ส่งต่อ” ต้นทุนค่าเช่าท่อต่อไปยังผู้ซื้อก๊าซได้ ถ้านับเป็นส่วนหนึ่งของอัตรากำไร (margin) ในสูตร ถ้า “ส่งต่อ” ค่าเช่าท่อไม่ได้ กำไรของ ปตท. ก็จะลดลง แต่ผู้ซื้อก๊าซก็ยังต้องจ่ายในราคาเท่าเดิมอยู่ดี

13 สรุป “บทเรียน” ของคำพิพากษากรณี ปตท. ต่อตลาดทุน และภาคประชาชน
คำพิพากษาไม่ได้แตะ “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. โดยตรง อย่างไรก็ตาม การตีความว่าท่อก๊าซเป็น “สาธารณสมบัติ” ก็เป็นข้อพิสูจน์ว่า กิจการท่อก๊าซเป็น “สาธารณูปโภคพื้นฐาน” ที่รัฐควรกำกับดูแลไม่ให้ผู้ประกอบการมี “กำไรเกินควร” ปัจจุบันกำไรของ ปตท. จากการส่งก๊าซไปตามท่อ ไม่ได้เป็นเพียง “กำไรเกินควร” เท่านั้น หากยังเป็น “กำไรผูกขาด” ซึ่งหมายถึงระดับกำไรเกินควรสูงสุดที่ผู้ประกอบการจะทำได้ ดังนั้น รัฐจึงควรปฏิรูปการกำกับดูแลกิจการก๊าซธรรมชาติทั้งระบบ (ต้นน้ำถึงปลายน้ำ) เพื่อกำจัด “กำไรผูกขาด” อย่างแท้จริง และส่งเสริมการแข่งขันที่เคยสัญญาในไฟลิ่งของ ปตท. เมื่อปี 2544 “ประโยชน์ของประชาชน” อยู่เหนือ “ผลตอบแทนของผู้ถือหุ้น” ตราบใดที่รัฐอธิบายหลักการและเหตุผล นักลงทุนย่อม “รับได้”