แนวคิดและตัวอย่างวิธีการวิเคราะห์ เพื่อการถ่ายโอนภารกิจของส่วนราชการ แนวคิดและตัวอย่างวิธีการวิเคราะห์ เพื่อการถ่ายโอนภารกิจของส่วนราชการ โดย : ปาริชาต ศิวะรักษ์ วันจันทร์ที่ 4 ตุลาคม 2553 ณ ห้องจูปิเตอร์ ชั้น 1 อาคารชาเลนเจอร์ อิมแพค เมืองทองธานี

หลักการและเหตุผลของการทบทวน บทบาทภารกิจหน่วยงานภาครัฐ เพื่อจัดวางตำแหน่งภาครัฐของไทยให้เหมาะสม กับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อจัดระบบความสัมพันธ์ของภาคส่วนต่างๆใน การบริหารกิจการบ้านเมืองให้เป็นไปอย่าง เหมาะสมและสมดุล

แนวคิด: พัฒนาการบทบาทภาครัฐ ศ. 16 - 18 ลัทธิพานิชย์นิยม – ภาครัฐมีบทบาทสูง ≠ Adam Smith – ควรจำกัดบทบาทภาครัฐ (ป้องกันประเทศ ระบบกฎหมาย บริการสาธารณะ) ศ. 19 Laissez-Faire Capitalism การเติบโตทางเศรษฐกิจ ปัญหาสังคม & ความไม่เป็นธรรม ปลาย ศ. 19 - 1970’s Welfare State และ สังคมนิยม ภาครัฐมีบทบาทสูง – แทรกแซงระบบตลาด/กลไกราคา State Minimalism & small government โดย Deregulation, Privatization, Auction etc. Market-based economy และ เสรีนิยม 1970’s – 2000’s Public Sector Reform ในประเทศกลุ่มเวสมินสเตอร์ และ Reinventing Government ในประเทศสหรัฐฯ 2000’s – Present Participatory Democracy การมีส่วนร่วมของภาคีต่างๆ ในสังคม (Third Sector) Community and local authority Volunteerism Non-profit organization or civil society Private sector and social enterprise

ประสบการณ์ต่างประเทศ 1. แนวทางการปรับบทบาทภาครัฐ กรณีศึกษา การปรับนโยบายหรือแผนงาน บราซิล แคนาดา ยกเลิกงาน/หน่วยงานที่ไม่จำเป็น  ลดขนาดองค์กร/ลดบทบาทหน้าที่  ลดรายจ่าย การปรับปรุงประสิทธิภาพ มาซิโดเนีย (ลดค่าจ้างแรงงานของรัฐส่วนกลาง) ยกเครื่ององค์กร และกระบวนการทำงาน  ลดรายจ่าย การปรับปรุงประสิทธิภาพแผนงานที่สำคัญ นิวซีแลนด์ ปรับโครงสร้างโดยใช้ผู้เชี่ยวชาญและการสั่งการจากส่วนกลาง  ลดขนาดองค์กรภาครัฐ การปรับบทบาทหน่วยงาน/องค์กร แคนาดา (Alternative Service Delivery) Latvia, UK, USA ปรับแผนงาน/ปรับลดกิจกรรมที่ซ้ำซ้อน ควบรวมหน้าที่  ลดขนาดองค์กร/เพิ่มประสิทธิภาพการให้บริการ / หาทางเลือกใหม่ในการให้บริการสาธารณะ การยกเครื่องกระบวนการทำงานภายในองค์กร แคนาดา (Autonomous Service Unit), UK (Prior option review, market testing) ยกเลิก/เปลี่ยนแปลงกิจกรรมภายในองค์กร  ใช้ทางเลือกใหม่ในการดำเนินงาน เช่น office automation, contract-out, market testing

ประสบการณ์ต่างประเทศ 2. เครื่องมือที่ใช้ในการวิเคราะห์ การวิเคราะห์พื้นฐานของธุรกิจที่ทำอยู่ ทำให้ทราบถึงสถานะปัจจุบัน ความจำเป็น และทางเลือกในการให้บริการ โดยใช้ Public Interest Test เพื่อหาคำตอบในประเด็น ดังนี้ Case Analysis กรณีศึกษา ประเทศแคนาดา การบริหารจัดการ ผลลัพธ์ต่อประชาชน การตอบสนองต่อแนวทาง citizen-centered service การใช้จ่ายงบประมาณที่มีเหตุผล คุณค่าของบริการ นำไปสู่การได้ทางเลือกในการให้บริการ (Alternative Service Delivery) – ใครจะเป็น ผู้ให้บริการที่เหมาะสมที่สุด และในรูปแบบใด

ประสบการณ์ต่างประเทศ 2. เครื่องมือที่ใช้ในการวิเคราะห์ กรณีศึกษา United Kingdom การวิเคราะห์บทบาทหน้าที่ว่ายังมีความจำเป็นหรือไม่ หากจำเป็นจะดำเนินการในรูปแบบใด เช่น contract out การแปรรูปเป็นเอกชน Prior Option Review การวิเคราะห์เพื่อปรับปรุงและหาทางเลือกที่ดีที่สุดในการให้บริการ โดยพิจารณาถึงเหตุผลที่ต้องให้บริการ การเปรียบเทียบตัวชี้วัด การสอบถามจากผู้ใช้บริการ ภาคธุรกิจ และการแข่งขันที่เป็นธรรม เพื่อให้มีบริการที่มีประสิทธิภาพ Best Value Review การวิเคราะห์บริการด้านใดด้านหนึ่งภายในองค์กร เพื่อพิจารณาว่างานใดมีความจำเป็น และใครจะเป็นผู้ให้บริการที่ดีที่สุดทั้งในแง่ต้นทุนและคุณภาพ Better Quality Service Review

Sub-National Government Non-profit organization ประสบการณ์ต่างประเทศ 2. เครื่องมือที่ใช้ในการวิเคราะห์ งานนโยบาย งานประสานงาน กำกับดูแล และติดตาม งานให้บริการ งานสนันสนุน งานกฎระเบียบ Decision Tree ทบทวนหน้าที่ในองค์กรภาครัฐ โดยจัดกลุ่มงานออกเป็น 5 กลุ่มหลัก รัสเซีย และลัตเวีย พิจารณาว่าเป็นบทบาทของรัฐหรือไม่ (Inherently governmental function) Sub-National Government Contract Out Private Sector หรือ Non-profit organization

ตัดสินใจว่าเป็นหน้าที่ที่จำเป็น การแบ่งหน้าที่ นโยบาย ประสานงาน ให้บริการ สนับสนุน กฎระเบียบ เป็นหน้าที่ของภาครัฐ เพราะมีความซับซ้อนและมีความอ่อนไหวทางการเมืองหรือไม่ ตัดสินใจว่าเป็นหน้าที่ที่จำเป็น ไม่ เป็น หน้าที่นี้ หน่วยงานระดับอื่นสามารถดำเนินการได้หรือไม่ ได้ ถ่ายโอน หรือ กระจายอำนาจ เป็นหน้าที่ของภาครัฐ - อยู่ภายใต้ภาครัฐส่วนกลาง ไม่ ประชาชน/ ภาคธุรกิจสามารถจ่ายค่าใช้บริการได้หรือไม่ ได้ ไม่ มีความเป็นไปได้ทางการตลาด หรือไม่ มี ภาครัฐจะมีความเสี่ยงสูงหากยุบเลิกภารกิจหรือไม่ ไม่ ได้ มี ได้ อาจมีต้นทุนที่ไม่คาดคิดเกิดขึ้นหรือไม่ รัฐทำสัญญาให้ภาคเอกชนหรือองค์กรไม่แสวงหากำไรดำเนินการแทน ได้ บริการนี้สามารถว่าจ้างให้ผู้อื่นทำได้หรือไม่ ไม่ Decision Tree ยุบเลิกภารกิจ ให้ภาคเอกชนหรือองค์กรไม่แสวงหากำไรดำเนินการ ไม่ได้

Sub-National Government Non-profit organization ประสบการณ์ต่างประเทศ 2. เครื่องมือที่ใช้ในการวิเคราะห์ งานนโยบาย งานประสานงาน กำกับดูแล และติดตาม งานให้บริการ งานสนันสนุน งานกฎระเบียบ Decision Tree การทบทวนหน้าที่ในองค์กรภาครัฐ โดยจัดกลุ่มงานออกเป็น 5 กลุ่มหลัก การพิจารณาว่าเป็นบทบาทของรัฐหรือไม่ (Inherently governmental function) Sub-National Government Contract Out Private Sector หรือ Non-profit organization

ระดับการควบคุมโดยรัฐบาล (สูง) ระดับการควบคุมโดยรัฐบาล (ต่ำ) ประสบการณ์ต่างประเทศ 3. รูปแบบองค์กรผู้ให้บริการ ระดับการควบคุมโดยรัฐบาล (สูง) ความเป็นธุรกิจ (สูง) ภาครัฐ ภาคเอกชน ความเป็นธุรกิจ (ต่ำ) ระดับการควบคุมโดยรัฐบาล (ต่ำ)

แนวคิดบทบาทภาครัฐและภาคีการพัฒนาของไทย รธน. 50 ม. 78 รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ม. 84 รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรม ม. 87 รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน + พรฎ. ว่าด้วยการ บริหารกิจการ บ้านเมืองที่ดี 46 ม. 33 – 36 การปรับปรุงและพัฒนาบทบาทภารกิจของรัฐให้เหมาะสม การสร้างเสริมภาคีการพัฒนาระหว่างรัฐกับสังคม เพื่อลดความขัดแย้ง เพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานและสร้างประโยชน์แก่ประเทศอย่างสมดุลยั่งยืน

เพิ่มอำนาจประชาชน (People Empowerment) กลยุทธ์/วิธีการ Public Consulting/ Public Hearing/ Referendum Participatory Planning & Budgeting People’s Audit NGO, CSO เพิ่มอำนาจประชาชน (People Empowerment) จริยธรรม/ธรรมาภิบาล จริยธรรม/ธรรมาภิบาล สมดุล ยั่งยืน ปรับเปลี่ยนภาครัฐ (State Minimalism) ส่งเสริมบทบาทภาคเอกชน (Market-Driven ) จริยธรรม/ธรรมาภิบาล กลยุทธ์/วิธีการ Public-Private Partnership CG & CSR (ISO 26000) Social Enterprise กลยุทธ์/วิธีการ Restructuring Inter-Governmental Relations Deregulation/Legalization Privatization Contestability Purchaser/Provider Split

องค์การของรัฐที่เป็นอิสระ องค์การมหาชน ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค (จังหวัด กลุ่มจังหวัด) ส่วนราชการ (บริการสาธารณะทางปกครอง) ส่วนท้องถิ่น (อบจ. เทศบาล อบต. กทม. เมืองพัทยา และ อปท.อื่นที่มี กม.จัดตั้ง) รัฐวิสาหกิจ ภาครัฐ องค์การของรัฐที่ทำหน้าที่กำกับดูแล เช่น กลต. ธปท. กทช. (บริการสาธารณะทางพาณิชย กรรมและอุตสาหกรรม) องค์การของรัฐที่เป็นอิสระ องค์การของรัฐที่ทำหน้าที่ให้บริการ เช่น กสช. องค์การมหาชน (บริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม) กองทุนที่เป็นนิติบุคคล ให้บริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม เช่น IGP หน่วยงานรัฐรูปแบบใหม่ (ไม่ใช่ 3 รูปแบบข้างต้น) หน่วยบริการรูปแบบพิเศษ ให้บริการสาธารณะทางพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม

บทบาทภาครัฐและ ความสัมพันธ์กับภาคีการพัฒนา (ต่อ)  การพัฒนาระบบบริหารราชการแบบบูรณาการ  การถ่ายโอนภารกิจให้ อปท.  ภารกิจที่ต้องถ่ายโอน 6 ด้าน 245 ภารกิจ  ถ่ายโอนแล้ว 181 ภารกิจ ยังไม่ถ่ายโอนอีก 63 ภารกิจ  จุดอ่อนของการกระจายอำนาจ - ความซ้ำซ้อนสับสนของโครงสร้างราชการส่วนกลาง ภูมิภาคและท้องถิ่น - การถ่ายโอนให้อปท.จัดบริการสาธารณะยังล่าช้า เช่น ความไม่พร้อมของทั้ง 2 ฝ่าย ขาดการถ่ายโอนงบประมาณและบุคลากร ฯลฯ

บทบาทภาครัฐและ ความสัมพันธ์กับภาคีการพัฒนา (ต่อ)  การถ่ายโอนภารกิจจากภาครัฐให้ ภาคเอกชน  ถ่ายโอนงานให้ทำแทนทั้งหมด  ถ่ายโอนงานให้ทำแทน แต่รัฐกำกับดูแล  รัฐซื้อบริการจากเอกชน ในลักษณะจ้างเหมาบริการ

บทบาทภาครัฐและ ความสัมพันธ์กับภาคีการพัฒนา (ต่อ)  การถ่ายโอนภารกิจจากภาครัฐให้ภาคประชาสังคม (NGO , CSO ฯลฯ)  ยังไม่มีตัวอย่างการถ่ายโอนเป็นรูปธรรมชัดเจน  การร่วมมือระหว่างรัฐกับภาคีนอกรัฐยังเน้น “กระบวนการ”  องค์กรรูปแบบต่างๆ อาทิ ธุรกิจเอกชน องค์กรเอกชน ไม่หวังผลกำไร องค์กรชุมชน Social Enterprise

Compact เป็นข้อตกลงระหว่างรัฐบาลสหราชอาณาจักรกับภาคอาสาสมัครและชุมชน ซึ่งนำไปสู่การมอบหมายให้ “third sectorดำเนินงานบางส่วนแทนหน่วยงานภาครัฐ กลไกสำคัญคือ Office of the Third Sector Commission for the Compact Compact Voice

แนวทางการวิเคราะห์บทบาทภารกิจหน่วยงานภาครัฐ 1. การจัดประเภทภารกิจ 5 ประเภท  การบริหารและนโยบาย  กำกับดูแล  ส่งเสริม/สนับสนุน  ปฏิบัติการ/ให้บริการสาธารณะ  อื่นๆ

ประเภทภารกิจภาครัฐ ประเภทภารกิจ ภารกิจ 1) การบริหารและนโยบาย 1) การบริหารและนโยบาย - การพัฒนาจัดทำยุทธศาสตร์/นโยบาย/แผนหลัก/แผนปฏิบัติการ/โครงการพิเศษ/มาตรการ/กลไกการทำงาน รวมทั้งภารกิจสนับสนุนรัฐมนตรีว่าการประจำกระทรวง - การประสานความร่วมมือกับองค์การทั้งในและต่างประเทศ - การเป็นฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการระดับต่างๆ - การกำหนดหลักเกณฑ์ แนวทางการสนับสนุน จัดตั้ง จัดสรร และบริหารทรัพยากร/งบประมาณของกระทรวง - การบริหารงานบุคคลและพัฒนาบุคลากรของกระทรวง - การกำกับดูแลเร่งรัด ติดตามประเมินผล รายงานการปฏิบัติงานและเผยแพร่ผลงานของกระทรวง รวมทั้งภารกิจการตรวจราชการ 2) การกำกับดูแล - การกำหนดมาตรฐาน - การให้การรับรองมาตรฐาน - การกำกับให้เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนด

ประเภทภารกิจภาครัฐ ประเภทภารกิจ ภารกิจ การส่งเสริม/ สนับสนุน - การพัฒนาระบบ รูปแบบและวิธีการ รวมทั้งการพัฒนาคุณภาพในการปฏิบัติงาน - การจัดทำและพัฒนาข้อมูลสารสนเทศ (ICT) - งานวิชาการ วิจัยและพัฒนาและนวัตกรรม - การระดมทรัพยากร บริหารจัดการและพัฒนากลไกกองทุนในความรับผิดชอบ - การพัฒนา ปรับปรุงและดำเนินงานด้านกฎหมายระเบียบที่เกี่ยวข้อง - การเผยแพร่รณรงค์ประชาสัมพันธ์เพื่อส่งเสริมสินค้าและบริการ - การจัดสิ่งอำนวยความสะดวกและกิจกรรมส่งเสริมรูปแบบต่างๆ - การส่งเสริมและให้ความช่วยเหลือองค์กรภาคี ปฏิบัติการ (ให้บริการ สาธารณะ) - การให้บริการสาธารณะในความรับผิดชอบของรัฐ - การจัดระบบ/โครงสร้างพื้นฐานรองรับ อื่นๆ

แนวทางการวิเคราะห์บทบาทภารกิจหน่วยงานภาครัฐ คัดเลือกภารกิจที่มีโอกาสหรือความเป็นไปได้สูงที่จะถ่ายโอนให้ภาคส่วนอื่นดำเนินการแทน ใช้ business analysis เพื่อวิเคราะห์ว่าภารกิจดังกล่าวมีโอกาสจะถ่ายโอนให้หน่วยงานอื่นหรือไม่ อย่างไร

แนวทางวิเคราะห์ Business Analysis คำถาม เกณฑ์การพิจารณา 1. เป็นภารกิจสำคัญ/จำเป็นในสังคมไทยหรือไม่ ถ้าไม่ใช่  ยุบเลิก ใช่ ถ้า ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ สำคัญต่อการพัฒนาประเทศในปัจจุบันและอนาคต มีบทบาทสนับสนุนภารกิจที่สำคัญต่อการพัฒนาประเทศ 2. เป็นภารกิจประเภท inherently governmental function หรือไม่ ถ้าใช่  พิจารณาทางเลือกรูปแบบองค์กรภาครัฐที่เหมาะสม เป็นภารกิจด้านการปกครอง เป็นภารกิจทางการเงินการคลัง

3. ควรเป็นภารกิจภาครัฐ (รัฐต้องเป็นเจ้าของงาน มี accountability & responsibility ต่อสังคมหรือไม่ ถ้าไม่ใช่  โอนออกจากภาครัฐ (รัฐอาจให้การสนับสนุน) ใช่ ถ้า เป็นภารกิจที่รัฐต้องมีบทบาทนำ เป็นภารกิจที่ใช้ทรัพยากรภาครัฐเป็นหลัก ไม่สามารถคาดหวังให้เกิดขึ้นได้โดยกลไกตลาดหรือกลไกทางสังคม หากการดำเนินงานโดยกลไกตลาดหรือกลไกทางสังคมล้มเหลว อาจเกิดความเสียหายต่อสังคมอย่างร้ายแรง

4. เป็นภารกิจที่ราชการส่วนกลาง (รวมส่วนภูมิภาค) ต้องดำเนินการเองทั้งกระบวนการ ทุก segment หรือไม่ มอบหมายให้ อปท. หรือภาคส่วนอื่นดำเนินการแทนบางส่วนได้หรือไม่ ถ้าใช่  ข้อ 5 ถ้าไม่ใช่  ถ่ายโอนให้ อปท. ได้ แบ่งงานให้ อปท. ได้ มอบหมายภารกิจให้ภาคส่วนอื่นดำเนินการแทนได้ 4.1 ถ่ายโอนให้ อปท. เป็น “เจ้าของงาน” ถ้า เป็นทิศทางการกระจายอำนาจ เป็นงานบริการสาธารณะที่จัดทำในเขต อปท. อปท. ตอบสนองผู้รับบริการได้ดีกว่า สามารถดำเนินการได้ในระดับท้องถิ่นหรือหลายท้องถิ่นร่วมมือกัน ไม่ต้องใช้ทักษะความเชี่ยวชาญสูง ไม่จำเป็นต้องมีเอกภาพเป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศอย่างเคร่งครัด อปท. มีศักยภาพและความพร้อมในการรับถ่ายโอนภารกิจ

4.2 มอบหมายภารกิจให้ อปท. ดำเนินงานแทน แต่ราชการส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาคยังต้องเป็นเจ้าของงาน ถ้า อปท. ตอบสนองผู้รับบริการได้ดีกว่า สามารถดำเนินการได้ในระดับท้องถิ่นหรือหลายท้องถิ่นร่วมมือกัน ไม่ต้องใช้ทักษะความเชี่ยวชาญสูง อปท. ดำเนินงานได้มีประสิทธิภาพ แต่เป็นภารกิจที่ต้องมีการประสานงานเชื่อมโยงกัน และต้องมีเอกภาพเป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศ

4.3 มอบหมายภารกิจให้ภาคเอกชนดำเนินงานแทน แต่ราชการส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาคยังเป็นเจ้าของงาน ถ้า เป็นงานการให้บริการที่สามารถสร้างรายได้และผลกำไร มีภาคเอกชนดำเนินงาน/ให้บริการอย่างมีประสิทธิภาพเป็นจำนวนมากพอควร (ไม่เกิดการผูกขาด) เป็นงานที่ระบุขอบเขตงานผลงานที่คาดหวัง กำหนดระยะเวลา และประมาณการค่าใช้จ่ายได้

4.4 มอบหมายภารกิจให้ภาคส่วนอื่นๆ (สถาบัน สมาคม มูลนิธิ องค์กรชุมชน ฯลฯ) แต่ราชการส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาคยังเป็นเจ้าของงาน ถ้า เป็นงานด้านสังคม ศิลปะ วัฒนธรรม เป็นงานที่ไม่มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อแสวงหากำไร เป็นงานที่ต้องการการมีส่วนร่วมจากประชาชน ชุมชน มีภาคส่วนอื่นๆ ดำเนินงาน/ให้บริการอย่างมีประสิทธิภาพในจำนวนมากพอควร (ไม่เกิดการผูกขาด) เป็นงานที่ระบุขอบเขตงาน ผล งานที่คาดหวัง กำหนดระยะเวลา และประมาณการค่าใช้จ่ายได้

5. ภารกิจนี้ควรใช้รูปแบบใดในการดำเนินงาน ทางเลือก: ยุบรวมกับหน่วยงานอื่น จัดตั้งเป็นหน่วยงานของรัฐ รูปแบบอื่น จัดตั้งเป็นหน่วยงานที่ใช้อำนาจ ของรัฐ หรือเป็นกลไกของรัฐ แต่ ไม่เป็นองค์กรของรัฐ คงสภาพส่วนราชการ โดยปรับ ระบบการทำงาน พิจารณาจาก ภารกิจซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่นที่ดำเนินการอยู่ ความสอดคล้องกับลักษณะของภารกิจและโครงสร้างการบริหารจัดการของหน่วยงานของรัฐรูปแบบอื่นตามหลักการจำแนกประเภทหน่วยงานของรัฐ