แนวบรรยาย เรื่อง หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง

งานนำเสนอเรื่อง: "แนวบรรยาย เรื่อง หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง"— ใบสำเนางานนำเสนอ:

1 แนวบรรยาย เรื่อง หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง
และการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง นายอาทร คุระวรรณ ตุลาการศาลปกครองสงขลา

2 กฎหมายปกครองคือกฎหมายใด มีขอบเขตแค่ใหน อย่างไร

3 กฎหมายปกครองเป็นกฎหมายที่กำหนดขอบเขต อำนาจ หน้าที่ของหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า มีขอบเขตแค่ไหน มีวิธีการและขั้นตอนในการดำเนินงานตามอำนาจหน้าที่นั้นอย่างไร ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายและคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพของประชาชน

4 ความแตกต่างในการศึกษากฎหมายปกครองกับประมวลกฎหมาย
(กฎหมายสี่มุมเมือง)

5 ความหมายของกฎหมายมหาชน
กฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์ของที่มา อำนาจหน้าที่และความสัมพันธ์ของสถาบันทางการเมืองและความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองและผู้ถูกปกครอง กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง กฎหมายภาษี กฎหมายอาญา กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา / แพ่ง

6 ความหมายของกฎหมายรัฐธรรมนูญ
กฎหมายที่กำหนดรูปแบบการปกครองประเทศ กำหนดองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตย กำหนดที่มา อำนาจ หน้าที่ และความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรดังกล่าว รวมทั้งการรับรองสิทธิ เสรีภาพของราษฎร

7 หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง
กฎหมายปกครองกับ หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง หลัก : ให้อำนาจ จนท. กระทำการเพื่อประโยชน์สาธารณะ ในขณะที่สิทธิของปัจเจกชนต้องได้รับการคุ้มครอง

8 ชาวสีม่วงขู่ฟ้องศาลปกครอง
โวยสวนกุหลาบไล่ครูฝึกสอนเพศที่ ๓ พ้นรั้วโรงเรียน (นสพ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๕๕)

9 (ห้ามกะเทยนั่งกระทง)
ศาลปกครองเชียงใหม่มีคำพิพากษาเมื่อวันทที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๕๔ ให้เพิกถอนประกาศเทศบาล นครเชียงใหม่ เรื่อง ระเบียบและหลักเกณฑ์การประกวดกระทงใหญ่ ประจำปี ๒๕๕๓ ซึ่งกำหนดให้ผู้นั่งประกอบกระทง เฉพาะสุภาพสตรีหรือสุภาพบุรุษเท่านั้น (ห้ามกะเทยนั่งกระทง)

10 คำพิพากษาศาลปกครองกลาง (คดีหมายเลขแดงที่ ๑๕๔๐/๒๕๕๔)
เมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๔ ที่ระบุในใบ สค.๔๓ สำหรับผู้เข้ารับการคัดเลือกทหารที่แปลงเพศว่า “เป็นโรคจิตถาวร”

11 สภาเทศบาลแห่งเมือง Pazardzhik ประเทศบัลแกเรีย ตราเทศบัญญัติห้ามการแสดงออกของบุคคลที่มีลักษณะเบี่ยงเบนทางเพศ (gays) ในที่สาธารณะ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เทศบัญญัติดังกล่าว มีลักษณะที่เป็นการจำกัดสิทธิ เสรีภาพบุคคล และเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมต่อบุคคลที่มีวิถีทางเพศที่แตกต่างไปจากตน จึงเป็นเทศบัญญัติที่มีอคติ และแสดงออกถึงทรรศนะในทาง อัตวิสัยต่อกลุ่มบุคคลรักร่วมเพศ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย

12 หลักความเสมอภาคตามมาตรา ๓๐ รธน.
บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมายและได้รับความคุ้มครอง ตามกฎหมายเท่าเทียมกัน การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคลเพราะเหตุ จากความแตกต่างในเรื่อง...เพศ อายุ ความพิการ สภาพทางกาย....จะกระทำมิได้

13 หลักการกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายครอบคลุมทุกองค์กรของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย

14 มาตรา ๓ วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๕๐
การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม

15 การจัดองค์กรของรัฐ นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญ
รัฐบาล/ฝ่ายปกครอง องค์กรอิสระ ศาลยุติธรรม ส่วนราชการ ก.ก.ต. ศาลปกครอง รัฐวิสาหกิจ ป.ป.ช. ศาลทหาร หน่วยงานอื่น ค.ต.ง. ฯลฯ

16 กรณีการใช้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ
ต้องตรากฎหมายต้องเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ (๑) กระบวนการ / ขั้นตอน : ต้องถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย (๒) เนื้อหา : เป็นดุลพินิจโดยไม่มีขอบเขตหรือไม่ องค์กรตรวจสอบ : ศาลรัฐธรรมนูญ คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๒ - ๔/๒๕๕๑ องค์ประชุมไม่ครบ

17 (๒) กรณีการใช้อำนาจของฝ่ายตุลาการ
ต้องพิจารณาพิพากษาให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย (๑) ชอบด้วยวิธีพิจารณาคดี (๒) ชอบด้วยเนื้อหา : การรับฟังข้อเท็จจริง การปรับใช้ข้อกฎหมาย การใช้ดุลพินิจวินิจฉัยข้อเท็จจริง / ข้อกฎหมาย อย่างมีเหตุมีผล องค์กรตรวจสอบ : โดยชั้นศาลที่สูงกว่า

18 (๓) กรณีการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร
การกระทำทางปกครอง = การใช้อำนาจทางปกครอง ตามกฎหมาย หรือ การดำเนิน กิจการทางปกครองของหน่วยงาน / เจ้าหน้าที่ของรัฐ (มาตรา ๒๒๓ รธน. ๒๕๕๐)

19 (๓) หลักการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของ
ฝ่ายบริหาร (๑) “มี” กฎหมายให้อำนาจกระทำการไว้หรือไม่ (๒) กระทำภายใน “กรอบ” ที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ องค์กรตรวจสอบ : องค์กรตุลาการ (ศาล) ศาลยุติธรรม / ศาลปกครอง ความประสงค์ของโจทก์ (ผู้ฟ้องคดี)

20 ความเป็นมาของแนวความคิดเกี่ยวกับหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย
ในระบบสมบูรณาญาสิทธิ์ราชย์ถือว่าพระมหากษัตริย์อยู่เหนือกฎหมาย ขุนนางซึ่งช่วยเหลือพระมหากษัตริย์ในการปกครองจึงอยู่เหนือกฎหมายด้วย กฎหมายจึงไม่ใช้บังคับกับขุนนาง แต่ใช้บังคับเฉพาะกับราษฎรเท่านั้น ระบบราชาธิปไตย (Monarchy System)

21 ความเป็นมาของแนวความคิดเกี่ยวกับหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย
ในระบบประชาธิปไตยถือว่าอำนาจในการปกครองประเทศเป็นของปวงชนและมอบหมายให้ผู้ปกครองใช้อำนาจนั้นแทนตน ผู้ปกครองจึงต้องรับผิดชอบต่อประชาชน และต้องกระทำการตามที่กฎหมายให้อำนาจ และต้องทำภายใต้กรอบที่กฎหมายให้กระทำเท่านั้น ระบบประชาธิปไตย (Democracy System)

22 หลักนิติรัฐ (Legal State)
แม้ในระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร (Civil Law) มีปรัชญา พื้นฐานว่า รัฐกระทำเพื่อส่วนรวม จึงสร้างหลักกฎหมาย สารบัญญัติให้หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจ เหนือเอกชนก็ตาม แต่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ต้องกระทำการตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้เท่านั้น กฎหมายจึงเป็น “แหล่งที่มา” ของการใช้อำนาจ และกฎหมายเป็น “ข้อจำกัด” ของการใช้อำนาจ

23 หลักนิติรัฐ ( Legal State )
มีกฎหมายให้อำนาจไว้หรือไม่ ป้ายห้ามจอดรถ ฝ่าฝืนล็อคล้อ ของตำรวจจราจร ป้ายห้ามจอดรถ ฝ่าฝืนล็อคล้อ ของมหาวิทยาลัยฯ ต้องกระทำการภายใต้กรอบที่กฎหมายให้อำนาจไว้ ระเบียบสภามหาวิทยาลัยฯ กำหนดให้ทำประกันสุขภาพ ประกาศมหาวิทยาลัยฯ เรื่อง การลงทะเบียนเรียน การยกเลิกการประกวดราคาก่อสร้างอาคารเรียน

24 “บุคคล” (นาย ก.) หาได้มีอำนาจไม่
หลักนิติรัฐ ( Legal State ) กฎหมายเป็น “แหล่งที่มา” ของการใช้อำนาจ  ทำอะไรได้บ้าง กฎหมายเป็น “ข้อจำกัด” ของการใช้อำนาจ  มีขอบเขตแค่ไหน “บุคคล” (นาย ก.) หาได้มีอำนาจไม่ แต่ “ตำแหน่ง” (อธิการบดี) ที่ตนดำรงอยู่ ทำให้มีอำนาจ

25 การกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย
(๑) ฝ่ายปกครองคือใคร (๒) ประเภทของการกระทำทางปกครอง (๓) เหตุของความไม่ชอบด้วยกฎหมาย ระบบการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย ของการกระทำทางปกครอง

26 ฝ่ายปกครองคือใคร หน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าที่ของรัฐ

27 การจัดองค์กรของรัฐ นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญ
รัฐบาล/ฝ่ายปกครอง องค์กรอิสระ ศาลยุติธรรม ส่วนราชการ ก.ก.ต. ศาลปกครอง รัฐวิสาหกิจ ป.ป.ช. ศาลทหาร หน่วยงานอื่น ค.ต.ง. ฯลฯ

28 ข้อยกเว้นหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย
การกระทำในฐานะรัฐบาล (๑.๑) การกระทำระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ (๑.๒) การกระทำของรัฐบาลในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (๑.๓) การกระทำในทางนโยบาย (๒) การกระทำของรัฐในภาวะฉุกเฉินหรือภาวะสงคราม กรณีนัดหยุดงานในกิจการสาธารณูปโภคที่มีผลกระทบกับ คนส่วนใหญ่ กรณีไม่มีผู้ทำหน้าที่นายกเทศมนตรีในภาวะสงคราม

29 กรณีการกระทำทางนโยบายของรัฐบาล
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๒๓/๒๕๕๔ ครม.ได้มีมติเห็นชอบโครงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูอาชีพเกษตรกรตามที่กระทรวงการคลังเสนอ โดยมีมติกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการปรับโครงสร้างหนี้ของเกษตรกรให้กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรไปดำเนินการออกกฎหรือระเบียบเพื่อแก้ไขปัญหาหนี้สินของเกษตรกร มติ ครม. ดังกล่าว จึงเป็นเพียงนโยบายของรัฐในการช่วยเหลือเกษตรกรด้านเศรษฐกิจ

30 ฝ่ายปกครองคือใคร หน่วยงานทางปกครอง หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม
ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้ง โดย พ.ร.บ. หรือ พระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้ อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง

31 ฝ่ายปกครองคือใคร (ต่อ)
เจ้าหน้าที่ของรัฐ หมายความว่า (๑) ข้าราชการ......หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง (๒) คณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท คณะกรรมการ หรือ บุคคลซึ่งมีกฎหมายให้อำนาจในการออกกฎ คำสั่ง หรือ มติใด ๆ ที่มีผลกระทบต่อบุคคล (๓) บุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของ หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตาม(๑)หรือ(๒)

32 การกระทำทางปกครองคืออะไร
การใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย / ดำเนินกิจการทางปกครอง (มาตรา ๒๒๓ รธน. ๕๐) อาจจะเป็นการกระทำการ (มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)) หรืองดเว้นการกระทำการ (ละเลยต่อหน้าที่ / ปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า (มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒))

33 ประเภทของการกระทำทางปกครองมีอะไรบ้าง
(๑) การออกกฎ (๒) การคำสั่งทางปกครอง (๓) การปฏิบัติการทางปกครอง

34 กฎคืออะไร

35 ความหมายของ “กฎ” ม. ๓ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ ๒๕๔๒
ม. ๕ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ๒๕๓๙ ม. ๓ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ ๒๕๔๒ “หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่น ที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่ง หมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ”

36 ตัวอย่าง “กฎ” กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นมีหนังสือแจ้งเวียนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าอบรม / สัมมนาในหลักสูตรที่จัดขึ้น สภามหาวิทยาลัยฯ ออกระเบียบกำหนดให้นักศึกษาต้องทำประกันสุขภาพพร้อมการลงทะเบียนเรียน เทศบาล / อบต. ออกข้อบัญญัติท้องถิ่น

37 คำสั่งทางปกครองคืออะไร

38 ความหมายของ “คำสั่งทางปกครอง”
ม. ๕ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ๒๕๓๙ “หมายความว่า (๑) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการ สร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับหรือมีผลกระทบต่อสถานะของสิทธิหรือ หน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่ง การ การอนุญาต....ฯลฯ... แต่ไม่หมายรวมถึงการออกกฎ (๒) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง”

39 (๒) กฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓)
(๑) การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง เช่า ขาย ให้เช่า...ฯลฯ..... (๓) การสั่งยกเลิกกระบวนการพิจารณาคำเสนอ หรือดำเนินการอื่นใดในลักษณะเดียวกัน (๔) การสั่งให้เป็นผู้ทิ้งงาน (๒) การให้หรือไม่ให้ทุนการศึกษา

40 ตัวอย่างของ “คำสั่งทางปกครอง”
คำสั่งของ ผ/ช. ไม่อนุมัติให้เบิกค่าเช่าบ้าน คำสั่งให้ข้าราชการชดใช้ค่าเสียหายกรณีกระทำ ละเมิดตามมาตรา ๑๒ พ.ร.บ. ความรับผิดทาง ละเมิดของเจ้าหน้าที่ ๒๕๓๙

41 ตัวอย่างของคำสั่งทางปกครอง
คำสั่งอธิบดีกรมที่ดินให้เพิกถอนโฉนดที่ดิน ตาม ม. ๖๑ ประมวลกฎหมายที่ดิน คำสั่งให้รื้อถอนอาคารของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ตาม ม. ๔๒ พ.ร.บ.ควบคุมอาคารฯ คำสั่งไล่ข้าราชการออกจากราชการ

42 ตัวอย่างคำสั่งทางปกครอง (ต่อ)
๑. ประกาศนายอำเภอ เรื่อง ผลการเลือกผู้ใหญ่บ้าน ๒. ประธานสภาฯ ไม่อนุญาตให้สมาชิกสภาฯ ลาป่วย ๓. คำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือน ๔. มติสภาฯ ให้สมาชิกสภาฯ สิ้นสุดสมาชิกภาพฯ

43 ตัวอย่างคำสั่งทางปกครองตามกฎกระทรวงฯ
การจัดทำประกาศประกวดราคาจ้าง (๑) กำหนดคุณสมบัติอันเป็นการตัดสิทธิเอกชนในการเสนอราคาไว้ล่วงหน้า (๒) กำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาราคา (๓) กำหนดรายละเอียดและคุณลักษณะเฉพาะวัสดุ ฯลฯ

44 (๒) ยกเลิกการสอบราคาด้วยเหตุมีผู้เสนอราคาเพียงรายเดียว
กระบวนการก่อนทำสัญญาจ้าง (ต่อ) - การพิจารณาผู้เสนอราคาจ้าง (๑) ให้ความเห็นชอบผลการประกวดราคา (๒) ยกเลิกการสอบราคาด้วยเหตุมีผู้เสนอราคาเพียงรายเดียว (๓) ยกเลิกการประกวดราคาโดยใช้ดุลพินิจไม่เป็นมาตรฐานเดียวกัน (๔) ไม่จ้างผู้เสนอราคาต่ำสุดแต่จ้างผู้เสนอราคารายถัดไป ฯลฯ

45 ปฎิบัติการทางปกครองคืออะไร

46 ปฏิบัติการทางปกครอง หมายถึง การกระทำ ทางปกครองทั้งหลายที่ไม่เป็นนิติกรรมทางปกครอง
(มิใช่กฎหรือคำสั่งทางปกครอง) หรือเป็นการกระทำ ทางกายภาพ (การปฏิบัติราชการโดยทั่วไป) ได้ได้ใช้ อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการ กรณีการกำหนดจุดก่อสร้างสะพานลอย กรณีมาตรการบังคับทางปกครอง การเข้าไปรื้อถอนอาคาร การยกรถที่จอดฝ่าฝืนคำสั่งห้าม

47 เหตุของความไม่ชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองมีเหตุใดบ้าง

48 เหตุของการกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑))
ไม่มีอำนาจ หรือ นอกเหนืออำนาจ ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการที่เป็นสาระสำคัญ ไม่สุจริต หรือ เลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม สร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระเกินสมควร ใช้ดุลยพินิจโดยมิชอบ

49 ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง

50 อำนาจผูกพัน (Mandatory Power) อำนาจดุลพินิจ (Discretionary Power)
ประเภทของการใช้อำนาจ อำนาจผูกพัน (Mandatory Power) อำนาจดุลพินิจ (Discretionary Power)

51 อำนาจผูกพัน (Mandatory Power)
เป็นอำนาจที่กฎหมายกำหนดไว้ว่าเมื่อมีข้อเท็จจริงใดเกิดขึ้นแล้วเจ้าหน้าที่จะต้อง มีหน้าที่ (Duty) ต้องกระทำการนั้น ๆ

52 ตัวอย่างอำนาจผูกพันตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑
มาตรา ๙๐ เมื่อมีการกล่าวหาหรือมีกรณีเป็น ที่สงสัยว่าข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดกระทำผิดวินัย ให้ ผ/ช มีหน้าที่ ต้องรายงานให้ ผ/ช. ซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุ....ทราบโดยเร็ว และให้ ผ/ช. ซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุ...ดำเนินการตาม พ.ร.บ. นี้ โดยเร็ว ด้วยความยุติธรรม และโดยปราศจากอคติ

53 ตัวอย่างอำนาจผูกพันตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อ ๘ เมื่อเกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐแห่งใด และหัวหน้าหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นมีเหตุอันควรเชื่อว่าเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่หน่วยงานของรัฐแห่งนั้น ให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐดังกล่าว แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดขึ้นคณะหนึ่ง โดยไม่ชักช้า เพื่อพิจารณาเสนอความเห็นเกี่ยวกับผู้ต้องรับผิดและจำนวนค่าสินไหมทดแทนที่ผู้นั้นต้องชดใช้

54 การตรวจสอบการใช้อำนาจผูกพันของเจ้าหน้าที่
ละเลยหน้าที่หรือไม่ คดีปฏิเสธคำขอจดทะเบียนรถ Taxi Meter คดีปฏิเสธคำขอจดทะเบียนสมรส

55 อำนาจดุลพินิจ (Discretionary Power)
เป็นอำนาจที่กฎหมายกำหนดให้เจ้าหน้าที่มีอิสระ ที่จะเลือกตัดสินใจว่าเมื่อมีข้อเท็จจริงใดเกิดขึ้นแล้วจะวินิจฉัยสั่งการหรือไม่ อย่างไร “ดุลพินิจ” กับ “อำเภอใจ”

56 อำนาจดุลพินิจเป็นสิ่งชั่วร้าย (Evil)
แต่เป็นสิ่งชั่วร้ายที่จำเป็น (Necessary Evil) ดุลพินิจอาจถูกใช้อย่างมีประโยชน์ หรืออย่างกดขี่ก็ได้ อยุติธรรมหรือยุติธรรมก็ได้ ตามอำเภอใจหรือชอบด้วยเหตุผลก็ได้

57 เหตุผลที่ให้ฝ่ายปกครองมีอำนาจดุลพินิจ
ข้อจำกัดในการตรากฎหมาย ไม่อาจกำหนดข้อเท็จจริง / รายละเอียดได้ ทุกเรื่อง ไม่ให้กฎหมายแข็งกระด้างจนอาจก่อให้เกิด ความไม่ยุติธรรม การกระทำความผิดวินัยกับการลงโทษทางวินัย

58 ตัวอย่างอำนาจดุลยพินิจตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑
มาตรา ๙๖ ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดกระทำผิดวินัยไม่ร้ายแรง ให้ ผ/ช มีอำนาจสั่งลงโทษภาคทัณฑ์ ตัดเงินเดือน หรือลดขั้นเงินเดือน ตามควรแก่กรณี ให้เหมาะสมกับความผิด

59 ตัวอย่างอำนาจดุลยพินิจตาม พ. ร. บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ. ศ
ตัวอย่างอำนาจดุลยพินิจตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ (ต่อ) มาตรา ๑๐๑ วรรคหนึ่ง ข้าราชการผู้ใด ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยร้ายแรงจนถูกตั้งกรรมการสอบสวน.... ผ/ช มีอำนาจสั่งพักราชการหรือให้ออกจากราชการไว้ก่อน เพื่อรอฟังผลการสอบสวนหรือพิจารณาหรือผลแห่งคดีได้

60 อำนาจผูกพันและอำนาจดุลพินิจตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อ ๑๘ เมื่อกระทรวงการคลังพิจารณาเสร็จแล้ว ให้ ผู้แต่งตั้งมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง และแจ้งคำสั่งนั้นให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ แต่กรณีที่หน่วยงานของรัฐ ที่เสียหายเป็นราชการส่วนท้องถิ่น......ให้ผู้บังคับบัญชาหรือ ผู้กำกับดูแล......วินิจฉัยสั่งการให้หน่วยงานของรัฐดังกล่าวปฏิบัติตามที่เห็นว่าถูกต้อง

61 การตรวจสอบการใช้อำนาจดุลพินิจของเจ้าหน้าที่
(๑) ใช้อำนาจเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ (๒) ใช้อำนาจฝ่าฝืนระเบียบที่วางไว้หรือไม่ (๓) ใช้อำนาจอย่างมีเหตุผลเพียงพอหรือไม่ (๔) ใช้อำนาจบิดเบือนวัตถุประสงค์ของกฎหมายหรือไม่

62 ใช้อำนาจเกินขอบเขตที่ ก.ม. กำหนด
คดีการเข้าเรียนโรงเรียนพลตำรวจ กับความประพฤติของพ่อ แม่ ใช้อำนาจโดยไม่มีเหตุผลเพียงพอ คดีสั่งให้ข้าราชการเข้ามาอยู่ใน บ้านพักของราชการ

63 คำพิพากษาศาลฏีกา ที่ ๙๕๐/๒๕๐๙
วัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัติควบคุมอาคารเพื่อความมั่นคงแข็งแรงของอาคาร ดังนั้น การสั่งให้รื้อถอนอาคารที่ก่อสร้างโดยไม่ได้รับอนุญาตโดยไม่คำนึงถึงความแข็งแรงของอาคารที่ก่อสร้าง เป็นการใช้ดุลพินิจโดยบิดเบือนวัตถุประสงค์ของกฎหมาย เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

64 กรณีศึกษาที่ ๑ : ใช้อำนาจอย่างมีเหตุผล เพียงพอหรือไม่
คดีหมายเลขแดงที่ ๕๔๕/๒๕๔๘ ศาลปกครองกลาง นางสาวสิริภาส ชินวงศ์ ผู้ฟ้องคดี ปลัดกรุงเทพมหานคร กับพวก รวม ๗ คน ผู้ถูกฟ้องคดี

65 ผู้ฟ้องคดีเป็นข้าราชการกรุงเทพฯ ตำแหน่ง เจ้าหน้าที่งานรักษาความสะอาด ระดับ ๖ ถูกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ (ผอ.เขต)มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีไปปฏิบัติหน้าที่ประจำสำนักงานฯ โดยให้ทำหน้าที่ตามที่ ผ/ช มอบหมาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีมีพฤติกรรมทำงานร่วมกับผู้อื่นไม่ได้และกระด้างกระเดื่องต่อ ผ/ช แต่ในความเป็นจริง ไม่ได้มอบหมายหน้าที่ใด ๆ ผู้ฟ้องคดีขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งฯ และให้มอบหมายหน้าที่ให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติตามมาตรฐานกำหนดตำแหน่งฯ

66 พิพากษาเพิกถอนคำสั่งฯ ดังกล่าว
กรณีศึกษาที่ ๑ : (ต่อ) เห็นว่า ตามมาตรฐานกำหนดตำแหน่ง (Job Description) ผู้ฟ้องคดีต้องปฏิบัติงานด้านรักษา ความสะอาด การไม่ให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวเป็น การประจำ และแต่งตั้งให้ผู้ฟ้องคดีไปดำรงตำแหน่งที่ยังไม่ได้กำหนดมาตรฐานกำหนดตำแหน่งไว้ โดยให้ทำงานตามที่ได้รับมอบหมายเป็นครั้งคราว ถ้าไม่มอบหมายก็ไม่มีงานให้ทำ เป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบด้วยกฎหมาย พิพากษาเพิกถอนคำสั่งฯ ดังกล่าว

67 กรณีศึกษาที่ ๒ : ใช้อำนาจฝ่าฝืนระเบียบ ที่กำหนดไว้หรือไม่
กรณีศึกษาที่ ๒ : ใช้อำนาจฝ่าฝืนระเบียบ ที่กำหนดไว้หรือไม่ คดีหมายเลขแดง ที่ อ.๔๑/๒๕๔๘ ศาลปกครองสูงสุด นางอนงค์สิริ หรือเอียดสิริ ถาดี ผู้ฟ้องคดี สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาสกลนคร เขต ๑ ที่ ๑ นายวีระ พรหมภักดี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี

68 ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กลั่นแกล้งและไม่ดำเนินการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี ตามขั้นตอนฯ และไม่แจ้งผลการประเมินให้ผู้ฟ้องคดีทราบ และใช้อำนาจพิจารณาความดีความชอบเพียงฝ่ายเดียว แล้วเสนอผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่ง ที่ ๑๖๕/๒๕๔๒ ลว. ๑๗ กันยายน ๒๕๔๒ เลื่อนขั้นเงินเดือนให้ผู้ฟ้องคดี ๐.๕ ขั้น

69 กรณีศึกษาที่ ๒ : (ต่อ) (๑) ตาม กฎ ก.ค. ฉบับที่ ๒๐ (พ.ศ. ๒๕๔๐) และหนังสือ ก.พ. ที่ นร ๐๗๐๘.๑/ว๑๖ ลว ๗ สิงหาคม ๒๕๔๐ กำหนดให้ตั้งคณะกรรมการประเมินฯ ตามแบบประเมินฯ ที่ ก.ค. กำหนด และแจ้งผลการประเมินฯ ให้ผู้ถูกประเมินฯ ทราบเพื่อนำไปปรับปรุงแก้ไข และทำการประเมินฯ ปีละ ๒ ครั้ง โดยมีระยะเวลาห่างกันพอสมควร เมื่อฟังว่าไม่ได้ดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการดังกล่าว จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย (๒) ส่วนข้อกล่าวหาที่ว่าผู้ฟ้องคดีไม่อุทิศเวลาให้ราชการ มีประพฤติตนไม่เหมาะสม เมื่อไม่ปรากฏว่าได้มีการดำเนินการทางวินัยหรือได้ว่ากล่าวตักเตือน จึงเป็นการนำข้อเท็จจริงที่ยังไม่มีเหตุผลและหลักฐานเพียงพอ (๓) ให้พิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งฯ เฉพาะส่วนผู้ฟ้องคดี

70 กรณีศึกษาที่ ๓ : ใช้ดุลพินิจโดยไม่คำนึงถึง ความเป็นธรรม
กรณีศึกษาที่ ๓ : ใช้ดุลพินิจโดยไม่คำนึงถึง ความเป็นธรรม คดีหมายเลขแดงที่ ๘๔๒/๒๕๔๗ ศาลปกครองกลาง นางวลักษณ์ มะนาวงษ์ กับพวกรวม ๗ คน ผู้ฟ้องคดี นายกเทศมนตรีตำบลชุมแพ ผู้ถูกฟ้องคดี

71 ผู้ฟ้องคดีเป็นลูกจ้างประจำเทศบาลตำบลชุมแพ ถูกผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งเลิกจ้าง (๑) เนื่องจากจำนวนลูกจ้างมีเกินอัตราที่กำหนดไว้ในระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการจ้างลูกจ้างของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๖ และ (๒) ผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีงบประมาณเพียงพอที่จะจ่ายค่าจ้างประจำได้ตลอดปี

72 (๑) แม้คำสั่งจ้างลูกจ้างทั้ง ๒๕ คน จะไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากมีจำนวนเกินอัตราที่กำหนดไว้ในระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการจ้างลูกจ้างของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๖ แต่ไม่ได้เกิดจากความผิดของผู้ฟ้องคดี (๒) ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยฯ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีอาจทำความตกลงกับปลัดกระทรวงมหาดไทยในกรณีดังกล่าวได้ (๓) ผู้ถูกฟ้องคดีมีงบประมาณเพียงพอที่จะจ่ายค่าจ้างประจำได้ (๔) เป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่คำนึงถึงความเป็นธรรม จึงเป็นการใช้ ดุลพินิจโดยมิชอบ

73 กรณีศึกษาที่ ๔ : ใช้ดุลพินิจโดยไม่มีเหตุผล เพียงพอ
กรณีศึกษาที่ ๔ : ใช้ดุลพินิจโดยไม่มีเหตุผล เพียงพอ คดีหมายเลขแดงที่ อ. ๑๗๑/๒๕๕๔ ศาลปกครองสูงสุด นางสาววรลักษณ์ รัตติกาลชลากร ผู้ฟ้องคดี ผอ. สนง. เขตพื้นที่การศึกษาฯ เขต ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี

74 ผู้ฟ้องคดีเป็นข้าราชการครู ตำแหน่งอาจารย์ ๓ ระดับ ๘ ได้เลื่อนขั้นเงินเดือน ๐.๕ ขั้น ตามคำสั่งของ ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑๑๔/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๙ ตุลาคม ๒๕๔๖ เนื่องจากผู้ฟ้องคดีอยู่ในระหว่างการประเมินฯ เป็นระดับ ๙ ซึ่งหากผ่านการประเมินฯ ก็จะได้รับการเลื่อนขั้นเงินเดือนย้อนหลังถึงวันที่ส่งผลงาน การนำเม็ดเงินมาเลื่อนขั้นพิเศษให้ผู้ฟ้องคดีก็ไม่เป็นประโยชน์แก่ผู้อื่น (ทำให้เสียโควต้า)

75 ข้อเท็จจริง (๑) ผู้ฟ้องคดีมีผลการประเมินฯ ร้อยละ ๙๑ (๒) มีผู้ที่ได้รับการเลื่อนขั้น ๑ ขั้น จำนวน ๑๒๒ ราย โดยมีผลการประเมินฯ ต่ำกว่าผู้ฟ้องคดี ๓๗ ราย (๓) ไม่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีลาเกิน / มีข้อบกพร่องเรื่องวินัยหรือความประพฤติ (๔) ไม่ปรากฏเหตุผลในการพิจารณาว่าเหตุใดผู้ฟ้องคดีควรได้ ๐.๕ ขั้น

76 พิพากษาให้เพิกถอนของผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑๑๔/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๙ ตุลาคม ๒๕๔๖ เฉพาะรายผู้ฟ้องคดีแล้วให้ประเมินผลการปฏิบัติงานใหม่ให้ถูกต้องตามระเบียบและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

77 มาตรการตรวจสอบ ความชอบด้วยกฎหมายของ การกระทำทางปกครอง

78 (๑) ตรวจสอบภายในฝ่ายปกครองด้วยกัน
ผู้บังคับบัญชา / ผู้กำกับดูแล (๒) ตรวจสอบโดยองค์กรฝ่ายนอก องค์กรอิสระ (ปปช. ผู้ตรวจการแผ่นดิน ฯลฯ องค์กรตุลาการ (ศาล)

79 ความสำคัญของการควบคุมโดยองค์กรตุลาการ
(๑) ศาลมีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ (๒) ทุกคำร้องศาลต้องพิจารณาให้เสมอ (๓) วิธีพิจารณาคดีเป็นไปโดยเปิดเผย (๔) ศาลต้องให้เหตุผลประกอบคำพิพากษา ข้อเท็จจริง ข้อกฎหมายที่ใช้วินิจฉัย เหตุผลที่ใช้ในการวินิจฉัย

80 ศาลปกครอง ศาลปกครอง ศาล รัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม ศาลทหาร สนง.
การจัดองค์กรและการบริหารงานกระบวนการยุติธรรม ระบบศาลคู่ (ขนานกัน) ก่อนประกาศใช้ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2540 พุทธศักราช 2540 ศาล รัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม ศาลทหาร ( ข้อพิพาท คดีอาญาทหาร / กม. ให้อยู่ในอำนาจ ) ศาลปกครอง ( ข้อพิพาท ทางปกครอง ) ( ข้อพิพาท ทางแพ่งและอาญา ) ( ข้อพิพาท ตามรัฐธรรมนูญ ) ศาลฎีกา ศาลทหารสูงสุด ศาล อาญาศึก ศาลปกครองสูงสุด ศาลอุทธรณ์ ศาลทหารกลาง ศาลปกครองชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ ศาล ปกครอง กลาง ศาล ปกครอง ในภูมิภาค ภาค 1-9 ศาลชั้นต้น ศาลทหารชั้นต้น ศาลแพ่ง ศาลอาญา ศาลจังหวัด / แขวง ฯลฯ สนง. ศาลปกครอง สนง. ศาลยุติธรรม สนง. ศาลรัฐธรรมนูญ หน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญฯ

81 “ศาลปกครอง”คืออะไร องค์กรตุลาการที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษา คดีปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ และ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) - (๖) แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ พ.ศ.๒๕๔๒

82 ทำไมต้องจัดตั้งศาลปกครองเป็นระบบศาลคู่
ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ระบบวิธี พิจารณา ระบบกล่าวหา เอกชน เอกชน ระบบไต่สวน คู่พิพาท เอกชน หน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ ลักษณะ ข้อพิพาท ข้อพิพาทกันตามกฎหมายมหาชน ที่รัฐมีอำนาจเหนือเอกชน ข้อพิพาทกันตามกฎหมายเอกชนที่เท่าเทียมกัน จุดมุ่งหมาย การ พิจารณาคดี ประโยชน์ของเอกชนด้วยกัน แพ้ชนะอยู่ที่พยานหลักฐาน นอกจากประโยชน์ของเอกชนแล้ว ต้องให้เกิดดุลยภาพระหว่าง ประโยชน์สาธารณะกับ ประโยชน์ปัจเจกชน

83 บทบัญญัติฯ -ระเบียบฯ ที่สะท้อนระบบไต่สวน
มาตรา ๕๕ วรรคสาม ศาลปกครองอาจตรวจสอบและแสวงหาข้อเท็จจริงได้ตามความเหมาะสม โดยจะรับฟังพยานบุคคล.....ฯลฯ....นอกเหนือจากพยานหลักฐานของคู่กรณีได้ตามที่เห็นสมควร มาตรา ๖๑ (๑) – (๕) อำนาจตุลาการในการแสวงหาข้อเท็จจริง ข้อ ๕ วรรคหนึ่ง วิธีพิจารณาคดีปกครองเป็นวิธีพิจารณาโดยใช้ระบบไต่สวน ข้อ ๕๐ ศาลมีอำนาจแสวงหาข้อเท็จจริงได้ตามความเหมาะสม....นอกเหนือ จากพยานหลักฐานของคู่กรณีที่ปรากฏในคำฟ้อง คำให้การ...ฯลฯ... ข้อ ๕๑ อำนาจออกคำสั่งเรียกคู่กรณีหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำ..... ข้อ ๕๔ เรียกให้ส่งเอกสารหรือพยานหลักฐานใด ๆ แก่ศาล

84 วิธีพิจารณาคดีต้องคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ
มาตรา ๖๖ การกำหนดมาตรการหรือวิธีการใด ๆ เพื่อบรรเทาทุกข์ให้คู่กรณีที่เกี่ยวข้องเป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษา ไม่ว่าจะมีคำร้องขอจากบุคคลดังกล่าวหรือไม่.....ให้คำนึงถึงความรับผิดชอบของหน่วยงานทางปกครอง....และปัญหาอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นแก่การบริหารงานของรัฐประกอบด้วย ข้อ ๗๒ วรรคสาม การทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น ไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะ

85 มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง คู่กรณี : คดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ รัฐวิสาหกิจ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตาม รัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ.....ฯลฯ......ด้วยกัน เหตุแห่งข้อพิพาท : อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทาง ปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการ ดำเนินกิจการทางปกครองของ....ฯลฯ...... ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

86 พิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับ
อำนาจศาลปกครอง พิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับ หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า การกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ สัญญาทางปกครอง คดีที่กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาล เพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด เรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง

87 ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับ ดังนี้
สั่งให้เพิกถอนกฎ คำสั่งทางปกครองหรือห้ามการกระทำ สั่งให้ปฏิบัติหน้าที่ภายในระยะเวลาที่กำหนด สั่งให้ใช้เงิน ส่งมอบทรัพย์สิน กระทำการหรืองดเว้นกระทำการ สั่งให้ถือปฏิบัติต่อสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล สั่งให้บุคคลกระทำการหรือละเว้นกระทำการ