การจัดการการเงินการคลังท้องถิ่น

งานนำเสนอเรื่อง: "การจัดการการเงินการคลังท้องถิ่น"— ใบสำเนางานนำเสนอ:

1 การจัดการการเงินการคลังท้องถิ่น
ทีมผู้สอน ศ.ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ รศ.ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา คุณวีระชัย ชมสาคร ที่ศูนย์ปทุมธานี ๒-๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑

2 เนื้อหาและเค้าโครงวิชา การสอบ-การทำรายงาน-การเข้าเรียน

3 เนื้อหาวิชา งบประมาณ และ การจัดสรรรายจ่าย
รายได้ของท้องถิ่น โครงสร้างรายได้ รายได้ ๕ หมวด ภาษีท้องถิ่น ค่าธรรมเนียม ... ภาษีแบ่ง และ ภาษีที่รัฐจัดเก็บให้ เงินอุดหนุน (ทั่วไป เฉพาะกิจ) งบประมาณ และ การจัดสรรรายจ่าย วงจรงบประมาณ (กระบวนการ) การจัดสรรรายจ่าย (หมวดต่างๆ ตามแผนงาน) ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความคุ้มค่าของเงิน

4 ตัวชี้วัดการทำงานของท้องถิ่น ตัวชี้วัดคุณภาพชีวิตของประชาชน
การจัดการและข้อมูลสนเทศเพื่อประกอบการตัดสินใจ ตัวชี้วัดการทำงานของท้องถิ่น ตัวชี้วัดคุณภาพชีวิตของประชาชน แรงจูงใจ (โบนัส) ไฟแนนซ์ การลงทุน (การมองไปข้างหน้า) เดิม เงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพื่อการลงทุน ใหม่ การกู้ยืม (อย่างมีวินัยทางการคลัง) เพื่อลงทุน

5 ก้าวต่อไปของการกระจายอำนาจหลังรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐
นวัตกรรมการบริหารจัดการของท้องถิ่น เช่น สหการ การให้บริการรูปแบบใหม่ การปรับปรุงวิธีการทำงาน การลดขั้นตอน การเชิญชวนให้ประชาชนมีส่วนร่วม ฯลฯ ก้าวต่อไปของการกระจายอำนาจหลังรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ การปรับโครงสร้างภาษีระหว่างส่วนกลาง/ท้องถิ่นให้เหมาะสม การปรับเงินอุดหนุนเพื่อความเสมอภาค การปรับปรุงองค์กร เช่น การควบรวมของท้องถิ่นขนาดเล็ก ฯลฯ ถารถ่ายโอนภารกิจด้านการศึกษา สาธารณสุข กำกับดูแลสิ่งแวดล้อม

6 วิธีการศึกษา การทบทวนหลักการและทฤษฎี (การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น) เข้าใจอุปสงค์ของประชาชน Demand for local public goods เข้าใจด้านอุปทาน supply of public goods… การตั้งประเด็นวิจัยที่เหมาะสมกับบริบท เช่น ศึกษาประสิทธิภาพ ศึกษาแบบแผนรายจ่ายของท้องถิ่น ศึกษาผลกระต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน นักศึกษาควรจะเข้าใจเรื่องการตั้งข้อสันนิษฐาน และการนำข้อมูลเชิงประจักษ์มาใช้

7 การนำ concept ใหม่มาประยุกต์ใช้กับเรื่องราวของ อปท.
วิธีการศึกษา การศึกษาเปรียบเทียบ comparative analysis การนำ concept ใหม่มาประยุกต์ใช้กับเรื่องราวของ อปท. การคิดนอกกรอบ ข้อเสนอการปฏิรูป (ขยายฐานรายได้ ปรับปรุงกระบวนการงบประมาณ ปรับปรุงฐานข้อมูล ...)

8 ความเข้าใจพื้นฐาน และ การมองภาพรวม “เห็นป่า ก่อนเห็นต้นไม้”

9 อปท. ในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท locally-self government) มีลักษณะแตกต่างจากองค์กรมหาชนโดยทั่วไป เป็นองค์กรที่มีอิสระ (independent) มีสถานะเป็นนิติบุคคล แต่อยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายและนโยบายของชาติ ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน เป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐ ทำงาน “เสริม” ไม่ใช่แข่งขันกับราชการส่วนกลาง - ข้อดีคือสะท้อนความหลากหลายของแต่ละพื้นที่

10 อปท. ในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐ
เป็นระบบการให้บริการที่สมบูรณ์ในตัวเอง (self-contained service system) คือให้บริการครบถ้วน หลายด้าน - แตกต่างจากหน่วยงานรัฐวิสาหกิจซึ่งมักทำหน้าที่เฉพาะด้าน เช่น ประปา ไฟฟ้า ฯลฯ มีอำนาจในการจัดเก็บภาษี (power to tax)

11 โครงสร้าง องค์กร และภารกิจ
ขยายความ โครงสร้างของ อปท. ฝ่ายบริหาร ได้รับเลือกตั้งจากประชาชน ฝ่ายสภาท้องถิ่น ได้รับเลือกตั้งจากประชาชน สำนักงานและเจ้าหน้าที่ประจำ อปท. ถูกกำกับและตรวจสอบโดยหน่วยงานต่างๆ เช่น สตง. เช่นเดียวกับหน่วยราชการอื่น การถ่วงดุลอำนาจ การตรวจสอบ

12 อปท. ถูกกำกับและตรวจสอบโดยหน่วยงานต่างๆ เช่น สตง
อปท. ถูกกำกับและตรวจสอบโดยหน่วยงานต่างๆ เช่น สตง. เช่นเดียวกับหน่วยราชการอื่น รายได้-รายจ่ายของ อปท. นับเป็นส่วนหนึ่งของ Government Account ในบัญชีประชาชาติ มีระบบการรายงาน Government Finance Statistics ตามแนวที่กำหนดโดย IMF

13 บทบาทของภาครัฐในระบบเศรษฐกิจ
ความสัมพันธ์กับระบบเศรษฐกิจ บทบาทในฐานะผู้ซื้อรายใหญ่ เป็นแหล่งของการจ้างงาน บทบาทการกำกับดูแล (regulator) ด้านต่างๆ สิ่งแวดล้อม ที่ดิน อนามัย... บทบาทการจัดสวัสดิการสังคม (welfare) ส่งเสริมและเป็นผู้นำการพัฒนา

14 การแบ่งภารกิจในภาครัฐ
รายได้ จัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียม หัวข้อเรื่อง Revenue assignment เกี่ยวกับการแบ่งภาษีระหว่างส่วนกลาง และภาษีของท้องถิ่น รายจ่าย เกี่ยวกับการแบ่งหน้าที่/ภารกิจกับรัฐบาล Expenditure Assignment ทำกิจกรรมเฉพาะ local public goods เช่น เก็บขยะ ตลาด บริการประปา ดับเพลิง ... ไม่ต้องทำหน้าที่ยุติธรรม การทูต ต่างประเทศ การทหาร (ตำรวจอาจจะทำได้—ในบางประเทศตำรวจขึ้นกับท้องถิ่น)

15 ทบทวนหลักทฤษฎีการคลังท้องถิ่น
ผลงานที่ได้รับการอ้างอิงมาก Charles Tiebout 1956 เสนอหลักทฤษฎีที่อธิบายว่า รัฐบาลท้องถิ่น ที่มีจำนวนมาก ความหลากหลาย เพื่อสะท้อนความต้องการของประชาชนที่แตกต่างกัน ทำงานในลักษณะประกวด จะมีประสิทธิภาพ มีกลไกสองแบบ หนึ่ง การแข่งขันทางการเมือง เลือกตั้งเข้ามา

16 กลไกที่สอง เรียกว่า voting by feet หมายถึง ประชาชนมีทางเลือก – หากว่า ปัจเจกไม่ชอบใจผู้บริหารท้องถิ่น (และไม่มีสามารถถอดถอนออกได้) อย่างน้อยที่สุด ประชาชนมีหนทางทางเลือก อพยพไปอยู่ท้องถิ่นอื่นๆ ที่ทำงานได้ถูกใจกว่า สรุปกลไกของท้องถิ่นสอดคล้องกับทฤษฎี exit & voice ประชาชนมีหนทางเลือก “โวยวาย” และ “การย้ายออก” (ถ้า อปท. นั้นๆทำงานไม่ได้ความ)

17 ผลงานของ Wallace E. Oates ก็ได้รับการอ้างอิงเช่นเดียวกัน อธิบาย Theorem of Decentralization, Principle of Subsidiary หมายความว่า ควรถ่ายโอนภารกิจให้หน่วยงานระดับล่างที่สุด – ทั้งนี้โดยคำนึงถึงขนาดที่เหมาะสม economie-of-scale

18 การบริหารจัดการตามหลักธรรมาภิบาล
Good governance เน้นการให้บริการ การบริหารจัดการที่ดี การทำงานให้บริการประชาชน ภาษาเศรษฐศาสตร์ local public goods มีประสิทธิภาพ และตอบสนองนโยบายของชาติ เช่น การจัดสวัสดิการให้คนชราคนพิการ ฯลฯ Accountability กับประชาชน หมายถึง กระบวนการรายงานให้พลเมืองทราบ ประชาชนสามารถตรวจสอบได้ ไม่ใช่ “นาย” ประชาชน

19 ความโปร่งใส (transparency) เปิดเผยการทำงาน การจัดสรรงบประมาณ แหล่งรายได้ การจัดทำแผนพัฒนา การกู้ยืม การทำโครงการพัฒนาหรือการตัดสินใจใหญ่ บางประเทศกำหนดให้มีประชาชนลงคะแนนเสียง referendum เช่น การปรับภาษีท้องถิ่นเพิ่มขึ้น (มลรัฐคาลิฟอร์เนีย สหรัฐ)

20 การตีความที่แตกต่างกัน
การกระจายอำนาจจากส่วนกลางให้ท้องถิ่น (Decentralization) เน้นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานสนับสนุน รัฐธรรมนูญ 2540, 2550 คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, การลดการรวมศูนย์ Deconcentration เช่น ลดการรวมศูนย์อำนาจให้แก่หน่วยงานในพื้นที่ (แต่ว่าสังกัดในกระทรวง/กรมเหมือนเดิม) เช่น ด้านการศึกษา ด้านสาธารณสุข การมอบอำนาจ Delegation of power อำนาจยังอยู่ที่เดิม แต่มอบอำนาจให้บางคนตัดสินใจแทน เช่น มอบอำนาจให้ “จังหวัด”

21 การกระจายอำนาจฯ และข้อกังวล
ประเทศต่างๆทั่วโลกมีโปรแกรมปฏิรูปภาครัฐ ในแนวทางกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น แต่มีบางท่านแสดงความเห็นกังวลและเห็นปัญหาของการกระจายอำนาจฯ เช่น กังวลว่า จะขยายปัญหาคอรัปชั่น การผูกขาดของการเมืองท้องถิ่น ประชาชนจะไม่ได้รับบริการที่หลากหลายดังคาด อาจจะนำไปสู่ปัญหาการใช้จ่ายเงินเกินตัว ปัญหาขาดวินัยทางการคลัง

22 การเงินและการคลังของท้องถิ่น เป็นเครื่องมือสำคัญในการทำงานของ อปท.

23 การบริหารการเงินการคลังของท้องถิ่น
บริหารรายได้ การบริหารภาษีท้องถิ่นค่าธรรมเนียม บริหารรายได้ ประเด็นปัญหาที่อาจจะเกิด—ความผันผวน รายได้เข้ามาล่าช้า การจัดเก็บภาษีไม่ทั่วถึง รั่วไหล บริหารรายจ่ายและการจัดสรรงบประมาณ การบริหารรายจ่าย โดยจัดทำแผนใช้จ่าย การเบิกจ่าย ตามโครงการ ให้มีประสิทธิภาพ บริหารไฟแนนซ์ การขาดดุลหรือเกินดุล บริหารเงินสะสมขององค์กร บริหารสินทรัพย์และหนี้สิน มีประเด็นความเสี่ยง ทั้งนี้เป็นไปตามระบบงบประมาณ มีระเบียบและกติกาการใช้จ่าย

24 การงบประมาณ (budgeting)
สัมพันธ์กับการวางแผน และการกำหนดยุทธศาสตร์ของประเทศหรือขององค์กรนั้นๆ งบประมาณจำแนกออกเป็น งบประมาณประจำ (operating budget) งบประมาณลงทุน (capital budget) งบประมาณยุทธศาสตร์ (strategic budget) แต่ละส่วนจำเป็นต้องตัดสินใจ ซึ่งจะต้องอาศัยข้อมูลพื้นฐาน มีนโยบายเป็นตัวกำกับ และมีหลักการทำงาน เช่น หลักการมีส่วนร่วมของประชาชน หลักความโปร่งใส หลักประหยัด หลักประสิทธิภาพ

25 งบประมาณแบบรายปี วงจรงบประมาณ
การเตรียมการและคาดคะเน (ซึ่งไม่แน่นอน) งบประมาณรายได้ ภาษีท้องถิ่น ภาษีแบ่ง ค่าธรรมเนียม เงินอุดหนุน ... ประมาณการรายได้ การกู้ยืมและการชำระหนี้ finance งบประมาณรายจ่าย เป็นทำแผนใช้จ่าย ฝ่ายจัดเตรียมการการรายงานให้พลเมืองทราบ ให้ประชาชนสามารถตรวจสอบ อปท. ได้

26 งบประมาณแบบรายปี วงจรงบประมาณ
วงจรงบประมาณ budget cycle ขั้นเตรียมการ budget preparation, ขั้นออกข้อบัญญัติ budget legislation ขั้นบริหาร/เบิกจ่ายงบประมาณ budget appropriation; ขั้นตรวจสอบ budget audit ตรวจสอบภายใน ตรวจสอบภายนอก (โดย สตง. เช่นเดียวกับหน่วยงานอื่น

27 วิธีการงบประมาณ ทำได้หลายแบบ
งบประมาณสมดุล balanced budget แบบขาดดุล deficit budget แบบเกินดุล surplus budget โดยทั่วไป อปท. จัดทำงบประมาณแบบสมดุล หรือ เกินดุล (เงินสำรอง – ซึ่งบางส่วนนำไปฝากในกองทุน เช่น กสท. โดยได้รับดอกเบี้ย ... และอาจจะกู้ยืมจากกองทุนนี้) แต่ความจริงอาจจะทำงบขาดดุลก็ได้

28 วิธีการงบประมาณ ทำได้หลายแบบ
การกู้ยืม (borrowing) เป็นไปได้--แต่ต้องได้รับอนุมัติจากฝ่ายกำกับ (รมต.กระทรวงมหาดไทย – ปัจจุบันมอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัด) กรณีศึกษาของ RUDF, Regional Urban Development Fund

29 รายงานทางการเงินและการคลัง
รายงานทางการเงิน balance sheet – หนี้สิน ทรัพย์สิน รายปี รายเดือน รายวัน รายงานการคลัง fiscal report, revenue (R1 R Rn) และ Expenditure (E1 E2 …. Em) รายงานการคลัง จัดทำเป็นประจำทุกเดือน และรายงานให้ผู้บริหารท้องถิ่น รวมทั้งรายงานให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น

30 งบประมาณแบบแจกแจงรายการ Line-item budget
งบประมาณตามแผนงาน Program-budgeting งบประมาณอิงผลลัพธ์ Result-based budgeting งบประมาณแบบอิงปีที่แล้ว Incremental budgeting งบประมาณฐานศูนย์ Zero-based budgeting

31 กระบวนการ ล่างขึ้นบน (bottom-up approach) บนลงล่าง (top-down approach)

32 ทัศนคติที่แตกต่างกันในการกำหนดงบประมาณ
มุมมองและผู้เกี่ยวข้อง (ทัศนะอาจจะแตกต่างกัน) นักการเมืองท้องถิ่น ผู้บริหาร เจ้าหน้าที่ประจำ การเงิน-การคลัง ตัวแทนประชาชน ฝ่ายวิชาการ จังหวัด / อำเภอ หน่วยงานกำกับ และการเมืองระดับชาติ

33 ทัศนคติที่แตกต่างกันในการกำหนดงบประมาณ
ปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจในการทำงบประมาณ Demand & Needs ของแต่ละพื้นที่ (ตัวอย่างเช่น Median Voter Model) พรรคการเมืองจะทำนโยบายเพื่อ “ประชาชนที่มีรายได้ระดับปานกลาง” เพราะเป็นฐานคะแนนเสียงใหญ่ Supply - ความเคยชิน สิ่งที่มีอยู่เดิม ระเบียบ นโยบายจากข้างบน

34 การวิเคราะห์อนาคต ซึ่งมีความเสี่ยง
การเลือกวิธีการงบประมาณ (แบบสมดุล ขาดดุล เกินดุล?) การคาดคะเนรายได้ แหล่งรายได้ต่างๆ การจัดทำโครงการและแผนงาน ภารกิจต่างๆที่จะต้องดำเนินการ การบริหารการจัดซื้อจัดจ้าง การบริหารโครงการ ปัจจัยเชิงนโยบายที่มีผลต่องบประมาณ (จากข้างบน และ จากภายใน)

35 การวิเคราะห์อนาคต ซึ่งมีความเสี่ยง
การบริหารฐานะการเงินขององค์กร Balance Sheet, หนี้สิน-ทรัพย์สิน เงินสะสม จะทำมาใช้หรือไม่ การกู้ยืม (จำเป็นหรือเหมาะสมหรือไม่? ทำอย่างไร?) จำเป็นต้องวิเคราะห์โครงการ และ ตัดสินใจ วิเคราะห์ด้านไฟแนนซ์ จำนวนที่จะกู้ ระยะเวลา วิธีการชำระคืน ผลตอบแทนของโครงการ

36 การวัดประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความคุ้มค่าเงิน
ประสิทธิภาพ / ประสิทธิผลของโครงการ ผลิตบริการแล้ว มีคนใช้บริการ (utilization) คุ้มค่าเงิน Value for Money ประหยัด (cost effectiveness) การประมูล จัดซื้อจัดจ้าง ที่ถูกระเบียบ รัดกุม

37 การวัดประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความคุ้มค่าเงิน
กระบวนการ (process) โปร่งใส ประชาสัมพันธ์ ประชาชนมีส่วนร่วม ถูกหลักวิชา เช่น การก่อสร้างขยะฝังกลบตามหลักวิชาการ การจัดสรรทั่วถึง กระจายทุกพื้นที่ เท่าเทียมกัน เบิกจ่ายรวดเร็ว

38 การเปรียบเทียบข้ามหน่วยงาน การประกวด
เครื่องชี้วัดประสิทธิภาพการใช้จ่าย / การจัดเก็บรายได้ ภาษีที่จัดเก็บ ต่อ บ้าน รายได้ที่ไม่ใช้ภาษี ต่อ ประชากร คนที่มาใช้บริการ ในรอบเดือน เช่น สนามกีฬา ศูนย์อินเตอร์เน็ต สัดส่วนของบ้าน/ร้านค้าที่เสียภาษี เทียบกับจำนวนทั้งหมด ...

39 ผู้บริหารท้องถิ่นกับการพัฒนาทักษะการเงินการคลัง
Feedback จากหน่วยปฏิบัติ ให้ฝ่ายบริหารท้องถิ่น การติดตามอ่านรายงานข้อมูล เครื่องชี้วัด เป็นประจำ ... การประชุมร่วมกัน นำข้อเสนอแนะไปปรับปรุง เปลี่ยนแปลง ... ความเข้าใจของผู้บริหาร อปท. จำเป็นต้องเข้าใจ Balance Sheet รายงานการเงิน-การคลัง เข้าใจระเบียบปฏิบัติ... ตามสมควร

40 ผู้บริหารท้องถิ่นกับการพัฒนาทักษะการเงินการคลัง
การพัฒนาความสามารถของเจ้าหน้าที่และหน่วยการเงินการคลัง การอบรมวิชาการใหม่ๆ การสนับสนุนและลงทุนด้านคอมพิวเตอร์ การพัฒนาโปรแกรมคอมพิวเตอร์ สร้างฐานข้อมูลในพื้นที่ แบ่งโซน ...

41 การบัญชีและงบประมาณ ปัจจุบันใช้ระบบบัญชีเงินสด Cash budgeting นับกระแสเงินเข้า-ออกตามเงินสด เช่น รายรับจากภาษี ภาษีทั้งปี แต่รายจ่ายเงินสดอาจจะเข้ามามากในบางเดือน (ตามประเภทภาษี เช่น ให้ชำระภายในเดือนมีนาคม คนจะมาชำระเงินเดือนท้ายๆ) เช่นเดียวกับรายจ่าย ค่าก่อสร้าง .. เบิกจ่ายตามงวด มีข้อเสนอให้จัดทำบัญชีพึงรับพึงจ่าย Accrual budgeting หลักการคือให้คำนวณตามสภาพที่เกิดขึ้นจริง ภาษี รายจ่าย ข้อดี-ข้อเสีย ช่วยให้ช่วยกันอภิปราย

42 ปัญหาการบริหารเงิน ความผันผวน และความเสี่ยง
ความไม่มีเสถียรภาพของรายได้ เช่น รายได้ต่ำกว่าเป้าเพราะภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ การซื้อขายที่ดินน้อย รายจ่าย การเบิกจ่าย (disbursement) มีปัญหาความล่าช้า เนื่องจากเงินอุดหนุน (ซึ่งคิดเป็นเปอร์เซ็นต์สูง) เบิกจ่ายล่าช้า บางกรณีระเบียบมาก-เช่นเงินอุดหนุนทั่วไปที่ระบุให้เป็นรายจ่ายลงทุนเท่านั้น การเบิกจ่ายเงินถ่ายโอนไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง (เบี้ยยังชีพคนชรา จ่ายทุกหกเดือน – อปท. ต้องออกเงินไปก่อน) การขาดอิสระ lack of autonomy มีตัวอย่าง สตง. เรียกเงินคืน

43 การเมืองในการบริหารการคลังของท้องถิ่น
การจัดสรรรายจ่ายไม่ลงตัว และ ปัญหาขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์ conflict of interest ตัวอย่างเช่น การประมูลโครงการที่เอกชนที่ผู้บริหารท้องถิ่นเกี่ยวข้องด้วย .. ตั้งข้อสงสัยว่าจะแพง ไม่คุ้มค่า ให้กำไรแก่เอกชน แต่ อปท. ขาดทุน กรณีความขัดแย้งผลประโยชน์มีมาก ... ได้รับภารกิจถ่ายโอน--แต่ว่าไม่มีเงินตามมาด้วยหรือไม่พอ ภารกิจถ่ายโอนบางประเภทมีเงิน/คนตามมา แต่บางประเภทไม่มีเงินตามมา – พบว่ามีปัญหาความเข้าใจไม่ตรงกัน – คือ คณะกรรมการกระจายอำนาจฯ ได้บอกว่าเงินมาแล้วในรูปเงินอุดหนุนทั่วไปที่เพิ่มขึ้น อปท.จะนำไปใช้จ่ายอะไรก็ได้

44 คอรัปชันในท้องถิ่นเพิ่มขึ้นหรือว่าลดลงหลังกระจายอำนาจ?
ฝ่ายหนึ่งเห็นว่า เพิ่มขึ้น เช่น Vito Tanzi 1994 สันนิษฐานว่า คอรัปชันต้องอาศัยความสนิทสนมกัน อย่างน้อยระดับหนึ่ง เพราะการพูดใต้โต๊ะ (ไม่มีใบเสร็จ) เมื่ออำนาจอยู่กับนักการเมืองท้องถิ่น—การเจรจาต่อรองเกิดขึ้นได้ง่ายกว่า (เมื่ออำนาจอยู่กับส่วนกลาง) แต่มีมุมมองแย้งกล่าวคือ bribe จะลดลง เพราะว่านักธุรกิจมีทางเลือกหลายแห่ง เช่น การเมืองเรียกร้องเงิน 10% แต่มีข้อต่อรองว่าที่อื่นๆเรียกน้อยกว่า มีหนทางเลือกใหม่ เช่น Shleifer and Vishny การศึกษา Public Expenditure Tracking สันนิษฐานว่า โอกาสที่จะเกิด “local capture” เพิ่มขึ้น

45 การเมืองระดับชาติและระดับบนที่มีผลต่อ อปท.
ในอดีตเคยมี งบ ส.ส. โดยรัฐบาลให้อำนาจแก่ สส. แนะนำว่าพื้นที่ยากจน กันดารอยู่ที่ไหน .. แต่ปัจจุบันสังคมไทยไม่ยอมรับ หนึ่ง ขัดแย้งหลักการ ระหว่างการเป็นหน่วยตรวจสอบ-ออกกฎหมาย ไม่ใช่ฝ่ายบริหาร แต่ถ้าจัดสรรงบเองก็กลายเป็นการบริหาร ใครจะตรวจสอบงบ ส.ส?? งบ ส.ส. เป็นการเอาเงินของส่วนรวม ไปใช้เป็นเครื่องมือหาเสียง และไม่มีความเป็นธรรม เนื่องจาก ส.ส. เก่าจะได้เปรียบ ผู้สมัคร ส.ส. รายใหม่ เสียเปรียบ ปัญหาคือ ส.ส. พยายามแทรก งบ ส.ส. เข้ามา โดยแปรญัตติปรับลด และปรับเพิ่มงบ ส.ส. ในปี 2549 มีงบหนึ่งที่น่าสงสัย 9,500 ล้านบาท เงินอุดหนุนทั่วไปแบบกำหนดวัตถุประสงค์ - เรียกร้องให้รัฐบาลชี้แจง ทำให้กระจ่างชัด

46 วิเคราะห์คอรัปชั่น (มุมมองแบบวิวัฒนาการ)
ในระยะแรก การคอรัปชันและการรั่วไหลอาจจะสูง เนื่องจากการกระจายงบด้านการลงทุนและก่อสร้าง Unit cost ไม่ชัดเจน เปิดโอกาสให้เกิดการรั่วไหลหรือคอรัปชัน แบ่งปันผลประโยชน์ แต่พัฒนาการผ่านไป สันนิษบานว่าคอรัปชันในท้องถิ่น จะลดลงเพราะเหตุผลต่างๆคือ ก) โครงการก่อสร้างลดลง – ทำให้โอกาสคอรัปชันหรือความรั่วไหลลดลง กิจกรรมอื่นๆวัด unit cost ได้ชัดเจนกว่า ข) การตรวจสอบของประชาชนในท้องถิ่น เข้มข้นกว่าเดิม ค) ในอนาคต อปท. ไม่จำเป็นต้อง “ทำเอง”เสมอไป อาจจะเป็นผู้ซื้อบริการ โดย subcontract ให้ชุมชนดำเนินการ

47 ของการบริหารการเงินการคลังของท้องถิ่น
อนาคตและมิติใหม่ ของการบริหารการเงินการคลังของท้องถิ่น

48 การกู้ยืมอย่างมีวินัยทางการเงินการคลัง ลดการพึ่งพาเงินอุดหนุน
การกู้ยืม ทำได้หลายทาง เช่น กู้ยืมจาก กสท. กู้จากกองทุน RUDF (Regional Urban Development Fund) ให้เทศบาลกู้ยืม ระยะยาว 15 ปี อัตราดอกเบี้ยตายตัว สามารถ refinance ได้ สนับสนุนให้กู้ยืมเพื่อลงทุน รัฐบาลท้องถิ่นในต่างประเทศยังสามารถออกพันธบัตร (local government bond) คือออกตราสาร (debt claim) ขายในตลาดเงินตลาดทุน ... เงื่อนไข ระบุอัตราดอกเบี้ย เวลาไถ่ถอนพันธบัตร เช่น 5 – 10 ปี แต่เรื่องนี้ยังใหม่สำหรับในประเทศไทย - การออกพันธบัตรทำโดยส่วนกลาง คือ พันธบัตรของกระทรวงการคลัง

49 การกู้ยืม และ ข้อระวังวินัยทางการเงินการคลัง
พันธบัตรของท้องถิ่นจะขายได้หรือไม่ได้ ขึ้นอยู่กับความเชื่อถือ ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขดอกเบี้ย เวลาชำระคืน และสภาพคล่อง (liquidity) คือ การซื้อขายในตลาดรอง (secondary market) ทำได้ยากหรือง่าย ข้อเสนอ ให้กระทรวงการคลังออกพันธบัตร เป็นกองทุนให้ อปท. กู้ยืม พรบ.บริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๒๕ เปิดโอกาสให้ทำได้

50 การกู้ยืม และ ข้อระวังวินัยทางการเงินการคลัง
ความเชื่อถือเป็นเรื่องยากที่จะสร้าง ทางหนึ่ง กระทรวงการคลังค้ำประกัน แต่ก็เสี่ยงต่อรัฐบาล อีกทางหนึ่ง รัฐบาลไม่ค้ำประกันเอง แต่ให้สร้างองค์กรรับประกัน (มีค่าเบี้ยประกันความเสี่ยง) การชำระคืนหนี้ (debt service, principal + interest) หนึ่ง ชำระคืนจากผลตอบแทน เช่น ตลาดสด อาคารพาณิชย์ มีกำไรและรายได้ สอง ชำระคืนจากรายได้ (งบชำระคืนโดยกันไว้ในงบกลาง)

51 วินัยทางการคลัง ความหมายและหลักเกณฑ์
วินัยการคลัง หมายถึง การระมัดระวังด้านรายจ่าย ไม่ทำให้เกิดปัญหาหนี้สินล้นพ้นตัว หรือทำให้รัฐบาลต้องเข้ามาช่วยเหลือ-สนับสนุน ที่ผ่านมาไม่มีปัญหา เพราะ อปท. ถูกกำกับควบคุมอย่างมาก เงื่อนไขการกู้ยืมยาก (รมต.มหาดไทยอนุมัติ ปัจจุบันมอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัด)

52 วินัยทางการคลัง ความหมายและหลักเกณฑ์
ทางหนึ่ง เราต้องการให้ท้องถิ่นมีอิสระ autonomy สูงขึ้น ต้องการให้เทศบาลชั้นนำกู้ยืมได้เอง – ลดภาระการให้เงินอุดหนุน การกู้ยืมจะทำให้ อปท. “เก่ง”ขึ้น เป็นการเรียนรู้ควบคู่การทำงาน learning by doing ดูตัวอย่างเทศบาลนครพิษณุโลกกู้ยืมจาก RUDF

53 ค้นหาคำนิยามของ“วินัยทางการคลัง”
Fiscal Discipline ไม่มีสูตรสำเร็จหรือตายตัว ขึ้นอยู่กับข้อการพิจารณาของแต่ละประเทศ กองทุนพัฒนาเมืองในภูมิภาค (ธนาคารโลกและกระทรวงการคลัง) รายจ่ายชำระคืนหนี้ ไม่เกิน 15% ของรายได้ของตัวเอง – (ภาษีท้องถิ่น ค่าธรรมเนียม กำไร รายได้จากทรัพย์สิน ภาษีแบ่ง เงินอุดหนุนทั่วไป) ไม่รวมเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ – เพราะถือว่า อปท. ไม่มีอิสระการใช้จ่าย

54 ตัวอย่างการคำนวณ แบบจำลอง Creditworthiness (สะท้อน ความสามารถการกู้ยืมสูงสุด) คำนวณจาก ผลรวมของมูลค่าปัจจุบันของกระแสการชำระคืนหนี้ โดยไม่เป็นปัญหาขาดวินัยทางการคลัง วิธีการ คำนวณ present value ของการชำระคืนหนี้ สามารถใช้โปรแกรม EXCEL คำนวณได้ สูตรคำนวณใช้ NPV (interest rate, ปีต้น , ปีปลาย) * ยอดชำระหนี้ ยอดชำระหนี้ 15% จากรายได้ (เปรียบเสมือนการออม 15% เก็บสะสมในแต่ละปี รวม 15 ปีจะเป็นเงินเท่าใด รวมดอกเบี้ยที่จะเกิดขึ้นด้วย)

55 ตัวอย่างการวิเคราะห์ Creditworthiness
กรณีศึกษา อบต. หัวทะเล นครราชสีมา ข้อมูลปี 2545 ภาษีท้องถิ่น local taxes ,450, บาท รายได้ที่ไม่ใช่ภาษี nontax revenues , บาท ภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บให้ shared taxes 21,687, บาท R1 รวมสามส่วน ,497, บาท หัก 15% ของรายได้เพื่อชำระหนี้ ,524, บาท ยอดเงิน * NPV(interest, ปีต้น 1, ปีปลาย 15) คำตอบ NPV = 50,379, บาท หรือ 50.4 ล้านบาท

56 ตัวอย่างการวิเคราะห์ Creditworthiness
local taxes 1,450,689.91 nontax revenues 359,826.23 shared taxes 21,687,169.16 R1 23,497,685.30 15% of R1 3,524,652.80 $50,379,070.74

57 มิติใหม่ของท้องถิ่น การถ่ายโอนภารกิจด้านสิ่งแวดล้อม และการกำกับดูแลสิ่งแวดล้อม

58 ติดตามการถ่ายโอนภารกิจด้านสิ่งแวดล้อม
หน้าที่/ภารกิจ หน่วยงานที่ถ่ายโอน การจัดการขยะมูลฝอย จาก กรมโยธาธิการและผังเมือง การบำบัดน้ำเสีย จาก กรมโยธาธิการและผังเมือง การคุ้มครองป้องกันที่สาธารณประโยชน์ จาก กรมการปกครอง การควบคุมไฟป่า จาก กรมอุทยานแห่งชาติ การรายงานติดตามคุณภาพสิ่งแวดล้อม จาก กรมควบคุมมลพิษ การรายงานคุณภาพสิ่งแวดล้อม พรบ.แร่ จากกรมอุตสาหกรรม การรายงานข้อมูลและสถานการณ์สิ่งแวดล้อม จากกรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม

59 อุปสรรคของ อปท.ในสภาพปัจจุบัน
การลงทุนด้านสิ่งแวดล้อมใช้เงินประเดิมสูงมาก (OVERHEAD CAPITAL) สูง ต้องพึ่งเงินอุดหนุนเฉพาะกิจจากรัฐบาล ล่าช้า ไม่ทันการ ไม่ทั่วถึง รากฐานปัญหานี้ความจริงเป็นฐานภาษีของท้องถิ่นน้อยเกินไป ทำให้ อปท. ต้องพึ่งเงินอุดหนุน (grant) จากรัฐบาลสูง ทางแก้ ควรจะผลักดันภาษีสิ่งแวดล้อม ให้เป็น “ภาษีแบ่ง” (shared tax) ระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่น เช่น 50:50 ขาดเครื่องมือ (อำนาจตามกฎหมาย) เช่น ตรวจสอบการปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิด (pollution at source) อปท. ไม่ใช่เจ้าภาพโดยตรง ไม่ใช่เจ้าของพื้นที่ เช่น การบุกรุกพื้นที่ชายหาด พื้นที่ของการรถไฟ

60 อุปสรรคของ อปท. เกินกำลังของ อปท. เช่น พื้นที่ไฟป่า กินบริเวณกว้าง คร่อมหลายพื้นที่ของ อบต. อาจจะต้องใช้ความรู้ทางเทคนิคสูง และไม่ใช่ปัญหาที่เกิดประจำ ไม่ใช่ลักษณะ“การบริการประชาชน”โดยตรง ความเข้าใจเกี่ยวกับการถ่ายโอน ไม่ตรงกัน ส่วนกลางบอกว่า ถ่ายโอนภารกิจให้แล้ว แต่ว่า อปท. ไม่สนใจ ทางฝ่าย อปท. บอกว่า หน่วยราชการส่วนกลางถ่ายโอนปากเปล่า แต่ไม่มีเงิน ไม่ได้ชี้แจงหรือการอบรมการทำงานตามภารกิจใหม่

61 นโยบายแนวใหม่และการพัฒนาความสามารถของ อปท
เพิ่มบทบาทการกำกับดูแล ณ แหล่งกำเนิดของเสีย (environmental monitoring at polluting source) อปท. ควรจะมีอำนาจ ตรวจสอบของเสียจากแหล่ง มากกว่าจาก “บรรยากาศทั่วไป” (ambient level) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในพื้นที่เสี่ยง การนำเครื่องมือเศรษฐศาสตร์ และภาษีสิ่งแวดล้อมมาใช้ เพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้ผลิต/ผู้บริโภค ตระหนักถึงราคาของสิ่งแวดล้อม และเพิ่มฐานรายได้ให้ อปท. ส่งเสริมมาตรการโดยสมัครใจเพื่อลดของเสีย (self-regulation) โดยภาคเอกชน ภาครัฐต้องเป็นฝ่ายริเริ่มชักชวนภาคเอกชนให้ลดของเสียโดยสมัครใจ

62 เพิ่มข้อมูลให้กับภาคประชาชน ผู้บริโภค ให้ประชาชนรู้ว่าคุณภาพและมาตรฐานสิ่งแวดล้อม ของสินค้า สนับสนุนจัดทำฉลากเขียว (Green Labeling) เพิ่มเครื่องชี้วัดสิ่งแวดล้อม ในการให้รางวัลธรรมาภิบาล ปัจจุบันมีการให้รางวัลแก่ อปท. ซึ่งเป็นสิ่งที่ดี แต่ควรจะเพิ่มน้ำหนักของการทำงานด้านสิ่งแวดล้อม คุณภาพสิ่งแวดล้อม ควรมีโครงการพัฒนาฐานข้อมูลสิ่งแวดล้อม เป็นมาตรการภาคบังคับ ร่วมมือระหว่างส่วนกลางกับ อปท. หมายถึง ต้องเป็นยุทธศาสตร์ร่วมกัน และเป็น “ไฟต์บังคับ” ไม่ใช่การเลือกว่าจะเก็บข้อมูลหรือไม่เก็บข้อมูล “ข้อมูล”ช่วยประชาชนในการตรวจสอบการทำงานของท้องถิ่น

63 นวัตกรรมการจัดการในท้องถิ่น ตัวอย่างจากหลายพื้นที่
โครงการรีไซเคิล เกิดขึ้นในหลายพื้นที่ มีลักษณะไตรภาคี ร่วมกันระหว่าง อปท. ภาคประชาชน ชุมชน และหน่วยธุรกิจ จัดระเบียบชุมชน ตลาดสด การบุกรุกพื้นที่สาธารณะ ความจริงเป็นเรื่องยากและละเอียดอ่อน มีฝ่ายเห็นด้วย ฝ่ายคัดค้านแน่นอน แต่ด้วยภาวะผู้นำสามารถย้ายร้านค้าการรุกล้ำพื้นที่สาธารณะ การปรับภูมิทัศน์เมือง การดูแลแม่น้ำลำคลอง เราเห็นพัฒนาการและความริเริ่มในหลายเมือง โดย อปท. อปท. มอบอำนาจให้ประชาชนมีส่วนร่วม เช่น เก็บขยะแบ่งค่าธรรมเนียมเก็บขยะ หมายถึง เทศบาล subcontract การเก็บขยะให้ชุมชน และแบ่งรายได้นั้นให้ชุมชน เพิ่มแรงจูงใจให้ชุมชน

64 เอกสารอ้างอิง World Bank 2000 Thailand: Public Finance in Transition, Washington, D.C. Webster, Douglas 2002 Implementing Decentralization in Thailand, The Road Forward, World Bank. Quigley, John M “Fiscal federalism and economic development: a theoretical overview,” in Government for the Future: Unification, Fragmentation and Regionalism, eds. by Ake E. Anderson, Bjorn Harsman, and John M. Quigley, Amsterdam: Elsevier. Oates, Wallace E “Taxation in a Federal State: The Tax Assignment Problem”, Public Economics Review, 35-60

65 Gargan, John J. 1997 Handbook of Local Government Administration, New York: Marcel Dekker Inc.
Oakerson, R.J Local Public Economics,: Provision, Production, and Governance, Intergovernmental Perspective, 13: Rubin, I.S. ed. New Directions in Budget Theory, State University of New York Press.