ศาสตราจารย์พิเศษ วิชา มหาคุณ การป้องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชัน ศาสตราจารย์พิเศษ วิชา มหาคุณ

การทุจริตคอร์รัปชัน คือ การใช้อำนาจหรืออิทธิพลในตำแหน่งหน้าที่ ที่ตนเองมีอยู่ เพื่อเอื้อประโยชน์ให้แก่ตนเอง ญาติพี่น้อง และพวกพ้อง เป็นปรากฏการณ์สังคมซึ่งมีความสลับซับซ้อน จึงต้องออกแบบการแก้ปัญหาเป็นการเฉพาะประเทศ และตั้งอยู่บนพื้นฐานของการวิเคราะห์รอบด้าน

ภาพของสังคมไทยที่ประสงค์เพื่อการต่อต้านทุจริต องค์กรหลักมีความร่วมมือกับเครือข่ายภาครัฐภาคเอกชนและ ภาคประชาสังคม และองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ขับเคลื่อนร่วมกันอย่างเป็นรูปธรรมและชัดเจน นำหลักคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลมาใช้ในการทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ บังคับใช้กฎหมายกับผู้กระทำผิดอย่างเคร่งครัด จัดการและพัฒนาองค์ความรู้ให้ประชาชนและองค์กรต่าง ๆ ได้รับทราบข้อมูลข่าวสาร โดยใช้เทคโนโลยีสารสนเทศที่ทันสมัย

กระบวนการไต่สวนการทุจริต ระบบธรรมาภิบาล (GOOD GOVERNANCE) ความโปร่งใส (TRANSPARENCY) ความซื่อสัตย์สุจริต (HONESTY) ความรับผิดชอบตามหน้าที่ (ACCOUNTABILITY) พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต คณะกรรมการ ป.ป.ช. กระบวนการไต่สวนการทุจริต

(1) สภาพปัญหาคอร์รัปชันในสังคมไทย (1) สภาพปัญหาคอร์รัปชันในสังคมไทย ความหมายของ “คอร์รัปชัน” “คอร์รัปชัน หมายถึง การกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเป็นการกระทำที่ชั่วช้าและฉ้อโกง โดยเจตนาที่จะหลีกเลี่ยงกฎหมาย รวมทั้งการกระทำที่ขัดต่อตำแหน่งหน้าที่และสิทธิของผู้อื่น นอกจากนี้ยังหมายถึงการที่บุคคลใดบุคคลหนึ่ง ซึ่งประชาชนไว้วางใจ กระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการโดยการรับหรือยอมรับประโยชน์สำหรับตนเองหรือผู้อื่น” Black Law Dictionary

“คอร์รัปชัน ครอบคลุมถึงการใช้อำนาจหน้าที่ในทางที่ผิดอันเกิด จากการเห็นประโยชน์ส่วนตนเป็นที่ตั้ง ซึ่งประโยชน์ส่วนตนไม่จำต้องเป็น เงินตราเสมอไป” David H. Bayley “ทุจริต หมายความถึง ความประพฤติชั่ว , ถ้าเป็นความประพฤติชั่วทางกาย เรียกว่า กายทุจริต , ถ้าเป็นความประพฤติชั่วทางวาจา เรียกว่า วจีทุจริต ถ้าเป็นความประพฤติชั่วทางใจ เรียกว่า มโนทุจริต , โกง เช่น ทุจริตในการสอบ , คดโกง ฉ้อโกง เช่น ทุจริตต่อหน้าที่ , ไม่ซื่อตรง เช่น คนทุจริต” พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน

“โดยทุจริต หมายความว่า การแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้ โดยชอบด้วยกฎหมาย สำหรับตนเองหรือผู้อื่น” ประมวลกฎหมายอาญา “ทุจริตต่อหน้าที่ หมายความว่า ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใด ในพฤติการณ์ที่อาจทำให้ผู้อื่นเชื่อว่ามีตำแหน่งหน้าที่ ทั้งที่ตนมิได้มีตำแหน่งหรือหน้าที่นั้น หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่ ทั้งนี้เพื่อแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบสำหรับตนเอง หรือผู้อื่น” พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย ป.ป.ช.

ระบบอุปถัมภ์ในสังคมไทย 1. สังคมไทยเป็นสังคมที่มีโครงสร้าง ความสัมพันธ์ในระบบอุปถัมภ์ (Patron – Client Relationship) อยู่ในลักษณะแนวตั้งหรือแนวดิ่ง (vertical relationship) 2. มีความไม่เท่าเทียมกันระหว่าง ผู้อยู่ในฐานะสูง กับ ผู้อยู่ในฐานะต่ำ 3. ผู้อยู่ในฐานะต่ำ หรือ ผู้อยู่ใต้การอุปถัมภ์ยอมทำทุกอย่างตามที่ผู้อุปถัมภ์ต้องการ 4. ผู้อยู่ในฐานสูง หรือ ผู้อุปถัมภ์จะทำทุกอย่างให้เกิดการยอมรับเพื่อสร้างบุญคุณแก่ผู้อยู่ใต้การอุปถัมภ์ 5. ระบบอุปถัมภ์มีส่วนสนับสนุนให้เกิดการคอรัปชั่น เพราะการพึ่งพาอาศัยและช่วยเหลือกัน ก่อให้เกิดความเป็นพวกพ้อง และเอื้อประโยชน์ให้แก่กันแม้ว่าจะผิดกฎหมายหรือผิดศีลธรรม นอกจากนี้ยังยากแก่การตรวจสอบ 6. ระบบอุปถัมภ์ตรงข้ามกับระบบคุณธรรม ( Merit System ) ที่ยึดถือความรู้ความสามารถในการปฏิบัติงานเป็นหลัก

คอร์รัปชันในรูปแบบใหม่ของสังคมไทยปัจจุบัน คอร์รัปชันเชิงนโยบาย (Corruption in policy) และ ผลประโยชน์ทับซ้อน (conflict of interest) คอร์รัปชันในรูปแบบใหม่ของสังคมไทยปัจจุบัน เป็นการคอร์รัปชันที่บางครั้งถูกกฎหมายแต่ผิดหลักผลประโยชน์ของสาธารณะ ผิดหลักจริยธรรมในการกำหนด และดำเนินนโยบายสาธารณะ เป็นการเบียดบังประชาชน เอาเปรียบผู้บริโภค โดยใช้เงื่อนไขทางการเมือง เพื่อเอื้อประโยชน์แก่กลุ่มบุคคล ก่อให้เกิดความเสียหายแก่สังคมปัจจุบันอย่างมหาศาล คอร์รัปชันในยุคปัจจุบัน จึงเป็นกรณีที่ผิดทั้งจริยธรรม และผิดกฎหมายด้วยในขณะเดียวกัน

(2) รูปแบบและวิวัฒนาการของการคอร์รัปชัน (2) รูปแบบและวิวัฒนาการของการคอร์รัปชัน การฉ้อราษฎร์ บังหลวง คอร์รัปชันระดับชาติและระดับท้องถิ่น คอร์รัปชันเชิงนโยบาย ผลประโยชน์ทับซ้อน หรือการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตน และส่วนรวม การคอร์รัปชันของข้าราชการประจำโดยใช้อำนาจรัฐเพื่อผลประโยชน์ทางการเงิน การคอร์รัปชันของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองโดยใช้อำนาจและหน้าที่ ในตำแหน่งเพื่อผลประโยชน์ทางการเงิน หรือ ทางการเมือง การคอร์รัปชันในภาครัฐ โดยได้รับการผลักดันจากกลุ่มธนกิจการเมือง (money politics) มีลักษณะเป็นเครือข่ายโยงใย ซึ่งมีทั้งอำนาจรัฐและอำนาจเงินทุน โดยกำหนดนโยบายที่อ้างว่าเพื่อให้เกิดผลประโยชน์แก่ประชาชน แต่แท้จริงกลับตกอยู่ในมือของกลุ่มบุคคลผู้กำหนดนโยบายและพวกพ้อง มีความสลับซับซ้อนเข้าใจยากทำให้จับไม่ได้ไล่ไม่ทัน การกระทำของบุคคลไม่ว่าเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการประจำ บริษัทเอกชน หรือผู้บริหารมีผลประโยชน์ส่วนตัวเข้ามาเกี่ยวข้องในการปฏิบัติหน้าที่หรือการตัดสินใจในตำแหน่งที่รับผิดชอบ ซึ่งส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ส่วนรวม

พฤติกรรมของผลประโยชน์ทับซ้อนที่กระทบอย่างรุนแรงต่อสังคมไทย 1. ทำธุรกิจกับตนเอง (self – dealing) โดยใช้อำนาจในการจัดสรรทรัพยากรของรัฐ โดยเฉพาะการจัดซื้อจัดจ้าง 2. นำโครงการสาธารณะลงสู่เขตเลือกตั้งของตน 3. ใช้อำนาจในการตรากฎหมายเพื่อเอื้อประโยชน์ให้ธุรกิจของตน 4. ใช้อำนาจหน้าที่แทรกแซงการตัดสินใจของรัฐวิสาหกิจ 5. หาผลประโยชน์จากการดำเนินนโยบายผ่านตลาดหลักทรัพย์ ใช้อำนาจแต่งตั้งถอดถอนผู้บริหารหน่วยงาน หรือองค์กรอิสระ

6. จัดตั้งบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจ เพื่อนำเงินของรัฐวิสาหกิจไปลงทุน 7. เมื่อออกจากตำแหน่งสาธารณะแล้ว ไปทำงานให้กับภาคธุรกิจเอกชน ที่เคยอยู่ภายใต้กำกับดูแลของตน 8. กรรมการรัฐวิสาหกิจได้รับผลประโยชน์ตอบแทนเป็นพิเศษที่ส่งผลกระทบต่อการตัดสินใจเพื่อรักษาผลประโยชน์สาธารณะ 9. ใช้อิทธิพลในตำแหน่งหน้าที่ อันเป็นคุณแก่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งซึ่งเป็นบุคคลภายนอก 10. ใช้อิทธิพลส่วนตัวเพื่อกระทำการใดๆ ให้แก่เครือญาติที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์นั้น

(3) ทิศทางการพัฒนาสังคม โดยใช้เหตุผลทางกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาคอร์รัปชัน (3) ทิศทางการพัฒนาสังคม โดยใช้เหตุผลทางกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาคอร์รัปชัน ปัญหา ที่มาของปัญหา แนวทางแก้ไข การบังคับใช้กฎหมาย ไม่สามารถบังคับได้จริง ขาดความชัดเจนในนโยบายของการบังคับใช้และการใช้อำนาจตามกฎหมาย ปรับปรุงกฎหมายให้มีประสิทธิภาพ พัฒนานโยบายการใช้อำนาจตามกฎหมายให้สามารถใช้บังคับได้จริง การใช้อำนาจในทางที่ผิดของเจ้าหน้าที่รัฐ ขาดการตรวจสอบติดตามผล ขาดคู่มือ/หลักเกณฑ์ในการปฏิบัติหน้าที่ จัดให้มีระบบตรวจสอบ สร้างความรู้ความเข้าใจ จัดทำคู่มือ/หลักเกณฑ์ในการปฏิบัติให้ชัดเจน ระบบงานล่าช้า ขาดประสิทธิภาพ มีขั้นตอนเกินความจำเป็น ตัดขั้นตอนการทำงานให้กระชับและรวดเร็ว กำหนดให้มีผู้ประเมินผลการทำงาน มีการรั่วไหลของข้อมูลในหน่วยงานของรัฐ ขาดมาตรการในการควบคุมข้อมูล มีมาตรการในการควบคุมข้อมูลลับ ประชาชนขาดความตระหนักรู้ในสิทธิและหน้าที่ของตน ขาดนโยบาย/หลักกฎหมายที่เพียงพอและเหมาะสมในเรื่องสิทธิและหน้าที่ จัดให้มีกฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวข้องอย่างมีประสิทธิภาพและโปร่งใส

มาตรการในการป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชันแบบบูรณาการ 1. ปลูกฝังคุณธรรม จริยธรรม ให้แก่บุคคลตั้งแต่เด็ก เยาวชน และผู้ใหญ่ ทุกระดับ ในทุกภาคส่วนของสังคม 2. กำหนดกฎหมาย และประมวลจริยธรรมที่ครอบคลุม การทำงานของทุกภาคส่วน ทั้งภาครัฐ และภาคเอกชน 3. จัดตั้งองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชันอย่างมีประสิทธิภาพเต็มรูปแบบตั้งแต่กระบวนการไต่สวนขององค์กรอิสระ การใช้ดุลพินิจของอัยการ และการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล 4. กำหนดนโยบายทางสังคม ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการต่อต้านการคอร์รัปชัน เช่นร่วมในการแจ้งเบาะแส เมื่อพบเห็นข้อมูลการคอร์รัปชัน 5. บริหารจัดการองค์กรทั้งภาครัฐ และเอกชนในแบบธรรมาภิบาล (Good Governance) เพื่อให้โปร่งใส ตรวจสอบได้ ทั้งระบบ ทุกขั้นตอน

การแก้ปัญหาคอร์รัปชัน ต้องแก้แบบ ถอนรากถอนโคน

ระบอบประชาธิปไตย และการคอร์รัปชัน A government ruled by the people would ultimately break down because jealousy over one another’s respective functions within the society , and improper decision – making by an uneducated public, would yield chaos, subsequently giving way to a desire for order and stability achievable only through despotism Plato (427-347 BCE)

the desire for luxury , bribery for the sake of political power , and the substitution of eagerness for wealth in lieu of wise governance , results in corruption. Such corruption ultimately transforms a democratic society into a form of mobocracy Polybius (200-118 BCE)

ในทัศนะของ เพลโต และโพลิบีอุส คอร์รัปชันไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ในรัฐบาลทุกรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็น เผด็จการ, คณาธิปไตย หรือ ประชาธิปไตย ซึ่งรูปแบบของคอรัปชันก็จะเปลี่ยนผ่านจากเผด็จการโดยบุคคลเดียวไปสู่โดยคณะบุคคล และจากคณะบุคคลไปสู่กฎหมู่ แล้วจะย้อนกลับสู่เผด็จการอีกครั้ง การคอร์รัปชันจึงเป็นสิ่งที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ในวงจรการปกครองประเทศ

ขนบธรรมเนียม และการดำรงชีวิตของประชาชนในหลายประเทศ เช่น อินเดีย หรือ เม็กซิโก, มีงานวิจัยชี้ให้เห็นว่า การคอร์รัปชัน กลายเป็นส่วนหนึ่งของวิถีชีวิต และอินเดียได้รับการจัดอันดับดรรชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน ประจำปี 2558 จากองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ ในอันดับที่ 85 ส่วนเม็กซิโกถูกจัดอยู่ในลำดับที่ 103

จริงอยู่แม้การคอร์รัปชันเป็นสิ่งที่ไม่อาจเลี่ยงได้ในระบอบประชาธิปไตย แต่ไม่ควรยอมจำนน หรืองอมืองอเท้าปล่อยให้คอร์รัปชันกลายเป็นวิถีชีวิตของประชาชน และเจ้าหน้าที่ของรัฐจนทำให้สิ้นชาติ สิ้นแผ่นดิน เพราะต้องขายตนเองให้กับต่างชาติหรือ ต้องเป็นหนี้ต่างชาติจนไม่อาจลืมตาอ้าปากได้

ในอดีต สหรัฐอเมริกาเคยมีรัฐบาลที่อยู่ภายใต้ระบบอุปถัมภ์ มีการคอร์รัปชันอย่างดาษดื่น กระบวนการยุติธรรมซื้อได้ทุกระดับชั้น บัดนี้สหรัฐอเมริกาได้แก้ไขปัญหาคอร์รัปชัน จนภาพลักษณ์ของประเทศจัดอยู่ในลำดับที่ 159

สหรัฐอเมริกาประสบความสำเร็จในการแก้ไข วิกฤตปัญหาคอร์รัปชัน เป็นลำดับดังนี้ : 1. ขับเคลื่อนขบวนการต่อต้านการใช้ระบบอุปถัมภ์เป็นวิถีชีวิตและการปกครองของประเทศ เพื่อนำไปสู่การปกครองด้วยระบบคุณธรรมจริยธรรม 2. ใช้รูปแบบของการดำรงชีวิตด้วยหลักเหตุผล และหลักทางวิทยาศาสตร์ โดยเฉพาะใช้งานวิจัย เป็นหลักนำ แทนการใช้กระแสสังคม และคิดเอาเองตามอำเภอใจ 3. ให้โอกาสแก่ผู้ร่วมกระทำผิดคอร์รัปชัน ในการกลับตัวกลับใจมาเป็นพยานเพื่อลงโทษผู้กระทำผิดซึ่งเป็นผู้วางแผน ในลักษณะกันไว้เป็นพยาน

(4) ประการสำคัญที่สุด คือ จัดการบริหารรัฐ ด้วยความโปร่งใส ตรวจสอบได้ ทุกขั้นตอน และบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง โดยเฉพาะกระบวนการถอดถอนจากตำแหน่ง (impeachment) และการลงโทษ

ที่จังหวัดพระนครศรีอยุธยา วันที่ 12 ธันวาคม พ.ศ.2513 “ในบ้านเมืองเราทุกวันนี้ มีเสียงกล่าวกันว่า ความคิด จิตใจของคน เปลี่ยนแปลงไปในทางที่เสื่อม ความประพฤติที่ เป็นความทุจริตหลายอย่างมีท่าทีจะกลายเป็นสิ่งที่คนทั่วไปพา กันยอมรับ และสมยอมให้กระทำกันได้เป็นธรรมดา สภาพการณ์เช่นนี้ย่อมทำให้วิถีชีวิตของแต่ละคนมืดมัวลงไป เป็นปัญหาใหญ่ที่เหมือนกระแสคลื่นอันไหลบ่าเข้ามาท่วม ทั่วไปหมด จำเป็นต้องแก้ไขด้วยการฝืนคลื่นที่กล่าวนั้น ในการดำเนินชีวิตของเรา เราต้องข่มใจไม่กระทำสิ่งใดๆ ที่เรารู้สึกด้วยใจจริงว่า ชั่วเสื่อม เราต้องฝืนต้องต้านความคิด และความประพฤติทุกอย่าง ที่รู้สึกว่าขัดต่อธรรมะ เราต้องกล้า และบากบั่นที่จะกระทำสิ่งที่เราทราบว่า เป็นความดี เป็นความ ถูกต้องและเป็นธรรม ถ้าเราร่วมกันทำเช่นนี้ให้ได้จริงๆ ให้ผล ของความดีบังเกิดมากขึ้น ๆ ก็จะช่วยค้ำจุนส่วนรวมไว้มิให้ เสื่อมลงไป และจะช่วยให้ฟื้นคืนดีขึ้นได้เป็นลำดับ” * พระบรมราโชวาทและพระราชดำรัสพระราชทานเพื่ออัญเชิญไปอ่านในพิธีเปิด การประชุมยุวพุทธิกสมาคมทั่วประเทศ ครั้งที่ 12 ที่จังหวัดพระนครศรีอยุธยา วันที่ 12 ธันวาคม พ.ศ.2513